I OSK 7/21

Dnia 16 kwietnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 779/17 w sprawie ze skargi L. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2018 r. (sygn. akt II SA/Bd 779/17), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy – orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – po rozpoznaniu skargi L. P. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] o nałożeniu na L.P. kary pieniężnej w wysokości 809,44 zł. (stanowiącej 0,2 kwoty przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok 2016). W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w [...] zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy naruszenie: -) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. - poprzez błędne zastosowanie tego przepisu i poprzez przyjęcie, że organ II instancji naruszył przepisy stosując rozporządzenie nieobowiązujące już w chwili wydawania decyzji przez ten organ, -) art. 151 p.p.s.a. - poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdyż skarga winna zostać oddalona, -) art. 138 k.p.a. - poprzez jego nieuwzględnienie i błędne przyjęcie, że organ II instancji rozpoznaje w całości sprawę od samego początku, podczas gdy ten przepis wskazuje w jaki sposób organ II instancji może orzec, odwołując się za każdym razem do decyzji organu I instancji, -) art. 61 § 1 k.p.a. - poprzez jego nieuwzględnienie i błędne przyjęcie, jakoby postępowanie przez organem II instancji zobowiązywało organ II instancji do rozpatrzenia sprawy od początku z pominięciem okoliczności, iż postępowanie administracyjne zostało wszczęte i toczyło się przed organem I instancji, -) art. 140 k.p.a. - poprzez jego nieuwzględnienie i uznanie, że organ II instancji zobowiązany był rozpatrzyć sprawę od początku, podczas gdy z tego przepisu wynika, że przez organem II instancji przepisy o postępowaniu przed organem I instancji, stosuje się tylko odpowiednio, a nie wprost, -) art. 85 aa ust. 1 pkt 24 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U.2017.1855 t.j. z dnia 2017.10.06) - poprzez niewłaściwe przyjęcie, że w dniu wydawania decyzji przez organ II instancji, nie istniała podstawa prawna do nakładania administracyjnej kary pieniężnej i poprzez błędne przyjęcie, że jedyną i samodzielną podstawą były przypisy Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków (Dz.U.2016.2091 z dnia 2016.12.20). Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie skarżący wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału - wydanym na zasadzie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) – sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne, gdyż przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego, w postaci art. 85 aa ust. 1 pkt 24 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U.2017.1855 t.j. z dnia 2017.10.06) oraz na naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. a także art. 138, art. 61 § 1 oraz art. 140 k.p.a. – i okazały się uzasadnione. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, w związku z zaistniałą sytuacją epizootyczną w kraju, Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] przy piśmie z dnia 19 grudnia 2016 r. przesłał do wszystkich Urzędów Gmin i Miast Powiatu [...] pisma Głównego Lekarza Weterynarii oraz [...] Lekarza Weterynarii zawierające prośbę o dystrybucję wśród hodowców i podmiotów związanych z utrzymywaniem oraz wprowadzaniem na rynek drobiu i produktów pochodzących od drobiu ulotek informacyjnych, dotyczących wysoce zjadliwej grypy ptaków (HPAI). W piśmie tym ponadto podkreślono, że prosi się o poinformowanie wszystkich osób utrzymujących ptaki o wejściu w życie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków (Dz. U. z 2016 r. poz. 2091). W związku z powyższym, w dniu 28 lutego 2017 r. w gospodarstwie przyzagrodowym L. P. została przeprowadzona przez Inspektora Weterynaryjnego kontrola pod kątem przestrzegania przez właścicielkę gospodarstwa przepisów ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt ( Dz.U. z 2014 r. poz. 1539 ze zm.) i przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków (Dz.U. z 2016 r. poz. 2091). W wyniku zaś tej kontroli, Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]- wydaną na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, pkt 1a, ust. 3, art. 5 ust. 1 pkt 3, art. 15 ust.1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1077) w zw. z § 1 oraz pkt. 2 ppkt 7 załącznika do Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie terytorialnego zakresu działania oraz siedzib powiatowych i granicznych lekarzy weterynarii z dnia 25.08. 2004 r. Dz.U. z 2016 r. poz. 197), art. 85aa ust. 1 pkt 24, ust. 3 i art. 85b ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt ( Dz.U. z 2014 r. poz. 1539 ze zm.), § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a) i lit. g) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków (Dz.U. z 2016 r. poz. 2091) oraz art. 104 k.p.a. - orzekł o nałożeniu na L. P. kary pieniężnej w wysokości 809,44 zł. (stanowiącej 0,2 kwoty przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok 2016). Rozpatrując natomiast sprawę w trybie instancji odwoławczej, [...]Wojewódzki Lekarz Weterynarii w [...], zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2017 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w [...] L. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając organowi błąd w ustaleniach faktycznych a także podnosząc, że strona nie brała udziału przy czynnościach kontrolnych zaś uczestniczący w tej kontroli jej brat – nie był świadomy znaczenia protokołu pokontrolnego. Skarga ta została uwzględniona przez Sąd Wojewódzki, choć z innych przyczyn niż w niej zostały wskazane. Sąd Wojewódzki uznał bowiem, że organ II instancji naruszył przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Powiatowy Lekarz Weterynarii – jak wywodził Sąd - za podstawę zakazów i nakazów, przyjął § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a i lit. g rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków (Dz.U.2016, poz. 2091) i w konsekwencji, na podstawie przepisu art. 85aa ust. 1 pkt 24 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, nałożył na L.P. karę pieniężną w wysokości 809,44 zł, podczas gdy - zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 kwietnia 2017 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków ( Dz. U. poz. 722) - w/w rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 grudnia 2016 r., z dniem 6 kwietnia 2017 r. utraciło moc. W związku z tym – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – skoro decyzja ta utrzymywała w mocy decyzję organu I instancji, która została wydana w oparciu o ustalenia poczynione na podstawie obecnie nieobowiązującego już rozporządzenia, to decyzja organu odwoławczego – co do zasady - nie była prawidłowa. Organ odwoławczy – jak akcentował Sąd – jest bowiem organem merytorycznie załatwiającym sprawę a nie organem kontrolnym. W myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., jest on zobowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji, czyli jest on zobligowany do poczynienia własnych ustaleń faktycznych, samodzielnego dokonania mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa i samodzielnego, merytorycznego rozstrzygnięcia. Decyzja musi być zaś zgodna z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron. Z tym stanowiskiem nie zgodził się skarżący kasacyjnie organ, który w zarzutach i uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosił w szczególności, że uszło uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, iż wprowadzenie rozporządzenia, nakładającego na określone podmioty konkretnych obowiązków związanych ze zwalczaniem wysoce zjadliwej ptasiej grypy, mogły być przedmiotem dwojakiego rodzaju decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w ogóle więc nie rozważył kwestii, że niewykonywanie obowiązku przez określone podmioty, będące adresatami tego rozporządzenia, obligowało organy administracji weterynaryjnej do wydania decyzji nakazującej wykonanie obowiązku lub zakazującej określonych zachowań. W istocie zatem organy administracji weterynaryjnej były zobowiązane do wydania decyzji przymuszającej do wykonywania obowiązków wynikających z tego rozporządzenia. W tej sytuacji, źródłem samego obowiązku, nie była więc jedynie norma prawna i dlatego też konieczne i zasadne było wydanie za każdym razem decyzji nakazującej lub zakazującej. Zdaniem skarżącego, należałoby więc podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy o konieczności uwzględnienia okoliczność utraty mocy obwiązującej rozporządzenia, co powodowało by automatycznie bezprzedmiotowość utrzymywania obowiązków przybierających formę nakazu lub zakazu, ale tylko w odniesieniu do decyzji nakładającej określone nakazy, zakazy lub ograniczenia. Jednak zaskarżona decyzja utrzymywała w mocy decyzję organu I instancji, która nie została wydana w przedmiocie nałożenia nakazów lub zakazów, a w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W tej sytuacji, autor skargi kasacyjnej podkreślał, że w systemie prawa polskiego, administracyjna kara pieniężna nie pełni, jak zdaje się sugerować to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, funkcji przymuszającej do wykonania nakazu lub zakazu, a pełni funkcję represji. Represyjna funkcja administracyjnej kary pieniężnej oznacza zaś, że ocenia się jedynie zasadność jej nałożenia, a nie zasadność jej dalszego utrzymywania. W przeciwieństwie do grzywny nakładanej w celu przymuszenia, administracyjna kara pieniężna nie staje się bezprzedmiotowa tylko z tego względu, że dany nakaz lub zakaz zostały wykonane. Jest ona jedynie konsekwencją za niewykonanie normatywnie określonego nakazu lub zakazu. Tym samym, ocena zasadności nałożenia tej kary powinna być dokonywana, nie na dzień wydawania decyzji przez organ II instancji, a na dzień, kiedy organ I instancji ustalił, że nakaz lub zakaz został naruszony. Stanowisko to podziela skład orzekający w niniejszej sprawie a jest ono zresztą zbieżne z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2020 r. (sygn. akt II OSK 811/18 LEX nr 3038223). W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się bowiem do analogicznego jak w rozpoznawanej sprawie zagadnienia intertemporalnego, wyjaśnił, iż ustanowione prawem nakazy są wprowadzane i obowiązują na skutek obiektywnych okoliczności, tj. w przypadku wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt lub bezpośredniego zagrożenia jej wystąpienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego części. Sytuacja w tym zakresie może być zaś zmienna. Ustąpienie zagrożeń i uchylenie nakazów nie oznacza jednak, samo przez się, ustania karalności za delikt popełniony w okresie, gdy zagrożenie występowało. Celem sankcji administracyjnej, określonej w art. 85aa ust. 1 pkt 22 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, jest bowiem zapobieganie rozprzestrzenianiu się chorób zakaźnych zwierząt poprzez wskazanie, że niedopełnienie obowiązków wynikających z obowiązujących nakazów spotka się z dolegliwością o charakterze ekonomicznym. Również z tego punktu widzenia istotne jest więc, czy obowiązek wynikający z nakazu spoczywał na stronie w okresie prowadzenia hodowli drobiu, a nie czy obowiązek ten funkcjonował w systemie prawa powszechnie obowiązującego w dacie wydania decyzji. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, należy zatem zauważyć, że wprawdzie w analizowanym stanie faktycznym decyzja, którą nałożono na uczestniczkę postępowania karę pieniężną była wydana na podstawie art. 85aa ust. 1 pkt 24 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (a nie pkt 22 jak w przywołanym wyżej wyroku ), tym niemniej sama konstrukcja prawna obu przepisów była taka sama. W rezultacie trzeba zatem uznać, iż słusznie podkreśla skarżący kasacyjnie, że niniejszej sprawie organ II instancji oceniał nie tyle czy w dacie orzekania przez niego było zasadne nałożenie na uczestniczkę postępowania przedmiotowej kary pieniężnej a czy było to zasadne na moment wskazany w protokole kontroli. Podkreślić również w tym miejscu trzeba, że przyjęcie wykładni prawa materialnego, dokonanej przez Sąd Wojewódzki, w niektórych wypadkach mogłoby doprowadzić do wręcz absurdalnej sytuacji, w której na skutek utraty mocy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków, co nastąpiło z dniem 6 kwietnia 2017 r.( § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 kwietnia 2017 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków), dochodziłoby do swego rodzaju niczym nieusprawiedliwionej abolicji w odniesieniu do deliktów popełnionych przed dniem utraty mocy rozporządzenia z 2016 r. Zwrócić też trzeba uwagę na fakt, że obowiązki, których dopełnienia – zdaniem organów - zaniechała uczestniczka postępowania, a które były przewidziane wspomnianym wyżej rozporządzeniem z 2016 r., zostały zastąpione analogicznymi obowiązkami w rozporządzeniu z dnia 4 kwietnia 2017 r. a co dodatkowo przemawia za potrzebą celowościowego odczytywania norm w/w rozporządzeń, wydanych na mocy upoważnienia ustawowego. Z tych powodów – zdaniem składu orzekającego - należało uznać, że zarzut obrazy prawa materialnego, w postaci art. 85 aa ust. 1 pkt 24 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt (...), przewidującego stosowną karę pieniężną za postępowanie wbrew wydanym w celu zwalczania choroby zakaźnej zwierząt lub zapobiegania takiej chorobie nakazom, zakazom lub ograniczeniom, był zasadny. Przepis ten obowiązywał przy tym zarówno w dacie, w której – zdaniem organów - L. P. dopuściła się deliktu jak i w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Przyjęcie zasadności powyższego zarzutu prawnomaterialnego skutkowało zaś tym, że wydanie w tym przypadku przez Sąd Wojewódzki wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. musiało skutkować stwierdzeniem, że przepis ten został przez Sąd I instancji naruszony w sposób istotny. Podobnie należało ocenić zarzut oparty na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (doprecyzowanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej). Specyfika bowiem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie mogła w tym wypadku prowadzić do wniosku, że z uwagi na zmianę przepisów, która miała miejsce na etapie postępowania odwoławczego, organ odwoławczy – co do zasady - nie był uprawniony do orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy, Sąd Wojewódzki winien ocenić zaskarżoną decyzję mając na uwadze powyższą wykładnię prawa materialnego. Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.