I OSK 25/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. K. i A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2550/17 w sprawie ze skargi I. K. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2018 r. oddalił skargę I. K. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: I. K. i P. B., 12 czerwca 2017 r. złożyli do Starosty C. wniosek/zastrzeżenie do Uproszczonego Planu Urządzania Lasu, dalej "Plan", wsi U. gm. C. w stosunku do działki o nr ew. [...], wpisanej do rejestru zabytków – zespół podworski o pow. 4,46 ha., stanowiącej ich własność. Wskazali, że brak jest podstaw do utworzenia dla tego terenu Uproszczonego Planu Urządzania Lasu, gdyż ich nieruchomość nie spełnia wymogów ustawowych – grunt nie przekracza pow. 10 ha i jest zespołem podworskim wpisanym do rejestru zabytków. Starosta C. wystosował do skarżących pismo z 10 lipca 2017 r. w którym opisał przebieg procedury związanej z ustaleniami w zakresie Planu, wskazując brak możliwości wzruszenia postanowień tego Planu w ramach składanych zastrzeżeń. Odwołanie od tego pisma wnieśli skarżący traktując je jako decyzję administracyjną. Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej "K.p.a."), umorzyło postępowanie odwoławcze. Kolegium wskazało, że procedura składania zastrzeżeń i wniosków wobec uproszczonego planu lasu opisana jest w art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (D.U. z 2017 r., poz. 788). Przewiduje wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu na okres 60 dni w siedzibie urzędu gminy. O wyłożeniu wójt (prezydent miasta) informuje pisemnie właścicieli lasów. W terminie 30 dni od daty wyłożenia projektu planu zainteresowani właściciele mogą składać zastrzeżenia w jego sprawie. Starosta wydaje decyzję w sprawie uznania lub nie zastrzeżeń - art. 21 ust. 5 ustawy o lasach. W niniejszej sprawie Wójt Gminy C. [...] października 2010 r. obwieścił o sporządzeniu dokumentacji urządzenia lasu i o wyłożeniu projektów planu na 60 dni. Obwieszczenie było zamieszczone w gazecie lokalnej i przez sołtysów w sposób zwyczajowo przyjęty w danej wsi. Plan został urzędowo zatwierdzony [...] grudnia 2010 r., natomiast wyciąg z planu został przesłany A. B. w lutym 2011 r. (przesyłka uznana za skutecznie doręczoną po dwukrotnej awizacji). Kolegium przyznało, że Wójt Gminy C., mimo obowiązku zawiadomienia właścicieli o wyłożeniu projektu uproszczonego planu urządzania lasu, nie uczynił tego. Jednakże, wobec zatwierdzenia przez Starostę C. [...] grudnia 2017 r. Planu, nie ma obecnie możliwości aby organ rozpoznał zastrzeżenia i orzekł w sprawie ich uznania. Tym samym nie można potraktować pisma Starosty C. z 10 lipca 2017 r. jako decyzji administracyjnej, bo taka nie mogła być wydana i w związku z tym postępowanie odwoławcze należało umorzyć. Nie zgadzając się z powyższą decyzją I. K. i A. B. zaskarżyli ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako: P.p.s.a.). Sąd I instancji w pełni podzielił argumentację organu, że na obecnym etapie brak jest możliwości merytorycznego rozpoznania zastrzeżeń do uproszczonego planu urządzania lasu, ponieważ wszedł on do obrotu prawnego poprzez jego zatwierdzenie przez Starostę C. w dniu [...] grudnia 2017 r. Ustalenia uproszczonego planu urządzania lasu uzyskują moc obowiązywania po jego zatwierdzeniu przez właściwy organ administracji publicznej na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy o lasach. Od tej chwili mocą tego planu kształtowana jest sytuacja prawna właścicieli nieruchomości objętych tym planem. Z uwagi na tryb w jakim dokonywane jest to zatwierdzenie nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną w indywidualnej sprawie. Zatwierdzenie to spełnia natomiast kryteria o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Dotyczy bowiem obowiązków i praw które wynikają z przepisów prawa. W związku z tym, w przypadku gdy doszło do ostatecznego zatwierdzenia przez właściwy organ uproszczonego planu urządzania lasu stronie zainteresowanej przysługiwało prawo do złożenia skargi na akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o jego wydaniu - do usunięcia naruszenia prawa – co wynikało z art. 52 § 3 P.p.s.a. Następnie mogli wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w trybie art. 53 § 2 P.p.s.a. Złożenie przez zainteresowany podmiot, po zatwierdzeniu Uproszczonego Planu Urządzania Lasu, zastrzeżeń mogło być przedmiotem oceny tylko, po wyczerpaniu ww trybu a nie, tak jak wywodzili skarżący, na podstawie art. 21 ust. 5 ustawy o lasach. (30 dniowy termin do składania zastrzeżeń i wniosków w sprawie planu). W ocenie Sądu I instancji, prawidłowo zatem Starosta Powiatu C. na wniosek skarżących z 8 czerwca 2017 r. udzielił pismem z 10 lipca 2017 r. wyłącznie informacji na temat procedury związanej z zatwierdzaniem Uproszczonego Planu Urządzania Lasu, m.in. dla nieruchomości skarżących. W takiej sytuacji faktycznej i prawnej, SKO w C. prawidłowo odmówiło zakwalifikowania pisma skarżących z 19 lipca 2017 r. jako odwołania i na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze. Trafnie wywiedziono że w tej sprawie (jak i każdej podobnej) nie mogła być wydana przez organ I instancji decyzja administracyjna a co za tym idzie brak było podstaw do jej zaskarżenia w trybie instancyjnym. Sąd I instancji wskazał, że decyzja SKO ma charakter procesowy w związku z czym również Sąd ocenia ją pod tym względem. Zarzuty dotyczące wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego dotyczą braku podstaw zakwalifikowania działki skarżących jako lasu i w ogóle postępowania zakończonego zatwierdzeniem uproszczonego planu urządzania lasu, których to kwestii organ w ogóle nie mógł badać z uwagi na wyłącznie możliwości oceny trafności postanowień Planu czy aktu zatwierdzającego ten Plan. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzających go decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. i decyzji Starosty C., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono obrazę przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie art. 2 pkt 8, art. 20 ust. 2 pkt 3, art. 23 ust. 7, art. 24 ust. 2b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz.1629), art. 23 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 1c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 z późn. zm.), art. 4 ust. 1 pkt 1, 5 i 6, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 9 ust. 5, art. 19 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 36 ust. 1 pkt 8, 9 i 11, art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz.1446), art. 5 pkt 1, art. 8 ust. 1 pkt 3, art. 11 ust. 1 i 2 oraz art. 15 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach (Dz. U Nr 10, poz. 48 z późn. zm.), art. 3, art. 6 ust. 1 pkt 7, art. 7 ust. 3, art. 19 ust. 3, art. 21 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 101, poz.444 z późn. zm.), § 46 ust. 3 oraz § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 z późn. zm.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uproszczony plan urządzania lasu nie został w ogóle przesłany I. K., a A. B. jedynie w drodze awiza, co uniemożliwiło im złożenie skargi do WSA i pozbawiło ich przysługujących im praw. Doręczenie przesyłki na adres w U. było wadliwe gdyż skarżący jako miejsce zamieszkania w akcie notarialnym nabycia nieruchomości, podali W., gdzie pracowali; nie byli także małżeństwem – SKO w ogóle nie odniosło się do tej kwestii. Ponadto, plan został uchwalony bez podstawy prawnej gdyż nieruchomość będąca ich własnością nie stanowi zwartego kompleksu leśnego o pow. powyżej 10 ha. W stosunku do przedmiotowej nieruchomości, wobec gruntów oznaczonych Ls w obrębie wsi U., z uwagi na ich powierzchnię, oddalenie od siebie oraz otoczenie gruntami niebędącymi lasami, zastosowanie powinien mieć art. 19 ust. 3 ustawy o lasach, dotyczący lasów rozdrobnionych. Tworząc projekt uproszonego planu lasu, Starosta C. nie wziął także pod uwagę przepisów poprzednio obowiązującej (w okresie zakupu nieruchomości) ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach oraz obecnie obowiązującej ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zabytkowy budynek dworu wraz z otaczającym go ogrodzonym parkiem ze stawem we wsi U. gm. C. jest wpisany do rejestru zabytków, pod numerem [...] jako "Zespół podworski: dwór i park". Zabytkowy dwór z parkiem został sprzedany przez Gminę C. jako zabytkowy dwór z zabytkowym parkiem przeznaczonym na cele mieszkalne i rekreacyjne. Zgodnie z aktem notarialnym z 21 grudnia 2000 r. zbywana działka gruntu obejmuje część rezydencjonalną zespołu podworskiego - wpisanego, z upoważnienia Wojewody C., przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w C., decyzją z dnia [...] czerwca 1980 r., do rejestru zabytków. Uchwałą nr [...] Rady Gminy C., z dnia [...] sierpnia 2000 r., wyrażono zgodę na sprzedaż opisanej nieruchomości oraz program jej użytkowania przewidujący zagospodarowanie na cele mieszkalno-turystyczne. Program został pozytywnie zaopiniowany przez konserwatora zabytków i do dnia dzisiejszego obowiązuje - konserwator zabytków nie zmienił swojej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna stosownie do art. 176 P.p.s.a. spełniać musi wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym. Jej nieodzownym elementem konstrukcyjnym jest wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumie się wskazanie konkretnych przepisów naruszonych zaskarżonym orzeczeniem. Z kolei uzasadnienie musi zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym dokładnie, zdaniem autora kasacji, polegało złamanie każdej wytykanej Sądowi I instancji normy prawnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego lub prawa procesowego, albo obu tych naruszeniach łącznie. Uchybienie zarówno normom materialnym, jak procesowym może polegać na błędnej ich wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Są to dwie różne formy naruszenia prawa. Zarzut błędnej wykładni nie obejmuje zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa. Ma to ten skutek, że jeżeli skarżący pragnie zakwestionować zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia obydwu postaci naruszenia prawa, to powinien nie tylko powołać się na każdą z nich, ale także przytoczyć argumentację prawną stosowną do każdego z tych rodzajów naruszeń. Prawidłowe sformułowanie i uzasadnienie zarzutów kasacyjnych ma istotne znaczenie z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego wyznaczony art. 183 § 2 P.p.s.a. W myśl tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie zostały wymienione w § 2 art. 183 P.p.s.a. Oznacza to, że jeżeli w sprawie nie zachodzi nieważność postępowania, to Naczelny Sąd Administracyjny może analizować tylko te przepisy, których złamanie skarżący wyraźnie zarzucił Sądowi I instancji. Nie może natomiast badać czy zaskarżonym wyrokiem nie naruszono innych jeszcze norm prawnych. Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu-dlaczego powinien być zastosowany.. W niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej podlegała decyzja z dnia [...] sierpnia 2017 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. mocą której, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte odwołaniem I. K. i A. B. z dnia 19 lipca 2017 r. Zauważyć należy, że wskazany przepis umożliwia zakończenie postępowania odwoławczego decyzją o jego umorzeniu, nie określa jednak przyczyn umorzenia. Oznacza to że w każdej indywidualnej sprawie należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 K.p.a. (por. A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. el. LEX, uwagi do art. 138; wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2015 r. III SA/Wa 3901/14 orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., może mieć zatem miejsce wyłącznie wtedy, gdy organ II instancji stwierdzi, że zaszły okoliczności skutkujące bezprzedmiotowością tego postępowania, co ma miejsce wówczas, gdy w postępowaniu tym nastąpił brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego skutkujący brakiem podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy co do jej istoty. Kwestionujący przyjęte przez Sąd I instancji stanowisko co prawidłowości decyzji o umorzeniu winni dążyć do podważenia wskazanych w wyroku okoliczności, przemawiających za przyjęciem, że wystąpiła trwała przeszkoda uniemożliwiająca prowadzenie postępowania odwoławczego. Tymczasem badana skarga kasacyjna nie zawiera wskazania na naruszenie przepisów, będących podstawą wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] sierpnia 2017 r. Autor kasacji nie wymienił w podstawach art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., czy też art. 105 § 1 K.p.a. Z kolei wyliczając w petitum kasacji naruszone przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego, ustawy prawo o gospodarce nieruchomościami, o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, o ochronie dóbr kultury i muzeach, o lasach, rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków zaniechał rozwinięcia zarzutów kasacyjnych poprzez wyjaśnienie, na czym polegało naruszenie każdego ze wskazanych tam przepisów. Tymczasem koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie nie tylko które przepisy ustawy zostały naruszone, ale także na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku prawidłowego formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie motywów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wyodrębnienie zarzutów z treści uzasadnienia skargi zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej ten środek zaskarżenia. Tym samym podstawę rozpoznania winny stanowić tylko takie zarzuty, których sformułowanie nie budzi wątpliwości. W niniejszej sprawie kasacja nie spełnia tych wymogów. Jej autor nie wyodrębnił motywów odnoszących się do poszczególnych zarzutów poza treść uzasadnienia badanego środka zaskarżenia. Taka konstrukcja skargi kasacyjnej uniemożliwiła jej merytoryczne rozpoznanie. Ubocznie zauważyć należy, że podnoszone w kasacji nieprawidłowości w doręczeniu zawiadomienia o planie urządzenia lasu, niespełnieniu kryteriów warunkujących utworzenie uproszczonego planu urządzenia lasu, zaniechanie koniecznego uzgodnienie z Konserwatorem Zabytków, niespełnienie warunków pozwalających na sklasyfikowanie gruntu jako grunt leśny są irrelewantne z punktu widzenia przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. Mając na względzie powyższe skargę kasacyjną należało oddalić na zasadzie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym z uwagi na wyrażenie przez strony zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.