III SA/Lu 436/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis,, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Referent stażysta Marcin Ścibor, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi E. Ś. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] lipca 2017 r. nr znak: [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego na rzecz skarżącej E. Ś. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego po rozpoznaniu wniosku E. Ś. o ponowne rozparzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], którą odmówiono wnioskodawczyni umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco: K. Ś. podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników na wniosek od [...] kwietnia 2001 r., do [...] września 2001 r. i z mocy ustawy w okresach od [...] września 2001 r. do [...] września 2004 r. i od [...] października 2004 r. do [...] października 2011 r. Natomiast E. Ś. podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników na wniosek od [...] kwietnia 2001 r., do [...] września 2001 r. i z mocy ustawy w okresach od [...] września 2001 r. do [...] czerwca 2007 r. i od [...] września 2007 r. do [...] listopada 2011 r. Z tego tytułu wynikał obowiązek opłacania składek na ubezpieczenie, który nie był jednak realizowany. W dniu [...] października 2011 r. zmarł K. Ś.. Ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego orzekł o odpowiedzialności E. Ś. za nieopłacone przez K. Ś. składki na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od [...] października 2010 r., do [...] września 2009 r., w wysokości [...] zł, wraz z odsetkami liczonymi od dnia [...] stycznia 2017 r., w wysokości [...] zł. W dniu [...] lutego 2017 r. organ wystosował do skarżącej upomnienie, a następnie wystawił tytuł egzekucyjny, który jest realizowany przez komornika sądowego. W dniu [...] czerwca 2017 r. skarżąca zwróciła się do organu z wnioskiem o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników. We wniosku wskazała, że nie ma możliwości uiszczenia zaległych należności. Podniosła, że mieszka razem z dziewiętnastoletnim synem, który kształci się w szkole zawodowej i osiąga dochód z praktyk w wysokości [...] zł miesięcznie. Jest osobą bezrobotną oraz ma problemy zdrowotne z kręgosłupem i kolanami, cały czas się leczy i uczęszcza na rehabilitację. Często podlega hospitalizacji, na dowód czego dołączyła kartę informacyjną leczenia szpitalnego w dniach 14-17 maja 2017 r. Skarżąca wskazała, że otrzymuje świadczenie rehabilitacyjne w wysokości [...] zł oraz rentę rodzinną po zmarłym mężu w wysokości [...] zł. Kwota ta nie wystarcza jednak na pokrycie wydatków, na które składają się żywność ok [...] zł miesięcznie, dojazdy na rehabilitację, zakupy oraz syna na praktyki i do szkoły – ok [...] zł dziennie, woda ok [...] zł miesięcznie, prąd – [...] zł miesięcznie, internet [...] zł miesięcznie, telewizja – [...] zł miesięcznie, telefon – [...] zł miesięcznie, podatek [...] zł miesięcznie, opłata za odpady komunalne – [...] zł miesięcznie, leki [...] zł miesięcznie. Ze względu na to, że dochody skarżącej nie wystarczają na pokrycie wydatków, zmuszona była zaciągnąć kredyt na kwotę [...]zł. Ponadto spłaca także kredyt w wysokości [...] zł. Skarżąca podniosła również, że 3 lata temu doszło do wybuch pożaru dachu w jej domu, co mocno nadwyrężyło budżet rodziny. Wobec powyższego nie jest w stanie ponieść dodatkowych kosztów spłaty zaległych należności bez uszczerbku dla utrzymania siebie i rodziny. Do wniosku dołączyła umowę kredytu w firma A oraz aneks do tej umowy, kartę informacyjną leczenia szpitalnego w dniach 14-17 maja 2017 r., dowód opłaty za internet, telewizję i prąd, decyzję przyznającą rentę, decyzję przyznającą świadczenie rehabilitacyjne oraz pismo w sprawie wysokości zobowiązania na rzecz firma B. W toku postępowania organ ustalił, że skarżąca otrzymuje zasiłek rodzinny na dziecko w wysokości [...] zł miesięcznie, przyznany do dnia [...] października 2017 r., dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w wysokości [...] zł miesięcznie, przyznany do dnia [...] października 2017 r., dodatek do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do szkoły, w wysokości [...] zł miesięcznie przyznany do dnia [...] października 2017 r., oraz otrzymała jednorazowy dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, w wysokości [...] zł. Skarżąca nie korzysta z pomocy społecznej. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Po rozpoznaniu wniosku E. Ś. o ponowne rozparzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej wizytacji ustalono, że skarżąca posiada gospodarstwo rolne, jednak nie prowadzi działalności rolniczej. Źródłem dochodu skarżącej jest renta rodzinna i zasiłek rodzinny. Organ wskazał, że w skład miesięcznych wydatków skarżącej wchodzi: energia elektryczna – [...] zł, gaz – [...] zł, żywność – [...] zł, leki –[...] zł, odpady [...] zł i woda [...] zł kwartalnie. Skarżąca oświadczyła, że na jej utrzymaniu pozostaje dziewiętnastoletni syn M. oraz ze skarżąca pozostaje pod stałą opieką lekarską, zaś świadczenie rehabilitacyjne przyznane było jedynie do [...] czerwca 2017 r. W toku postępowania skarżąca dołączyła również informację [...] Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] z której wynika, że przeciwko skarżącej prowadzone są trzy postępowania egzekucyjne, zaś łączna kwota do wyegzekwowania wynosi [...] zł oraz że dłużniczka spłaca zadłużenie w ratach miesięcznych ok. [...] zł. Mając na uwadze okoliczności wskazywane we wniosku oraz dokumentację zgromadzoną w trakcie postępowania organ stwierdził, że wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r. uwzględniono fakt wystąpienia pożaru stwierdzając jednocześnie, że nie zostały dołączone dokumenty potwierdzające zaistniałą sytuację. W oświadczeniach sąsiadów skarżącej dołączonych do wniosku został potwierdzony fakt wybuchu pożaru jednak skarżąca nie przedstawiła informacji o rozmiarze poniesionych strat. Brak jest dokumentów potwierdzających wydatki poniesione na wymianę dachu. Organ wskazał, że skarżąca udokumentowała problemy zdrowotne, jednak nie przedstawiła faktur lub paragonów świadczących o ponoszonych kosztach leczenia. Organ stwierdził, że skarżąca posiada grunty rolne, których uprawa przy wsparciu środków zewnętrznych, np. dopłat z ARiMR, mogłaby wpłynąć na poprawę sytuacji materialnej. Zdaniem organu, skarżąca nie wskazała nowych, wcześniej nieznanych, udokumentowanych okoliczności będących przyczyną braku możliwości regulowania zobowiązań. Jednocześnie, z analizy sprawy wynika, że istnieje możliwość przeniesienia odpowiedzialności za zobowiązania z tytułu składek na pozostałych spadkobierców, tj. na M. Ś. oraz P. Ś.. W ocenie organu, opisany wyżej stan faktyczny nie uzasadnia twierdzenia, że po stronie skarżącej występuje ważny interes w umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników w postaci trudnej sytuacji materialnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postepowania, zarzucając naruszenie: 1) art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i jego dowolną ocenę, a zwłaszcza: - nieuwzględnienie okoliczności poniesienia kosztów związanych z naprawą dachu po pożarze, mimo oświadczeń strony i świadków; - nieuwzględnienie kosztów związanych z leczeniem problemów zdrowotnych skarżącej, pomimo złożonej dokumentacji medycznej; - zawężenie istnienia przesłanek umorzenia do przedstawienia faktur dotyczących poniesionych kosztów, mimo że skarżąca udowodniła wystąpienie trudnej sytuacji finansowej, osobistej i zdrowotnej, jak również pożaru, które zaburzyło w sposób istotny codzienne funkcjonowanie rodziny skarżącej i negatywnie wpłynęło na kondycję finansową strony; - zaniechanie podczas wizytacji kontroli, czy pokrycie dachowe zostało wymienione w wyniku pożaru, a w razie konieczności oszacowania wartości wymienionych elementów, powołanie biegłego; 2) naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sposób naruszający zaufanie obywateli do władzy, polegający na wymogu zbierania dokumentacji dotyczącej kosztów naprawy dachu po pożarze i kosztów leczenia mimo udowodnienia wystąpienia tych zdarzeń; 3) naruszenia art. 79 k.p.a., poprzez niezawiadomienie skarżącej o miejscu i terminie dowodu z oględzin na siedem dni przed terminem przeprowadzenia dowodu; 4) art. 41a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że istotą decyzji umarzającej jest przedstawienie odpowiedniej dokumentacji, podczas gdy o zaistnieniu ważnego interesu strony świadczy zarówno jej sytuacja finansowa, majątkowa, osobista, czy zdrowotna zobowiązanego, jak i wystąpienie zdarzeń nadzwyczajnych, które zaburzyły codzienne funkcjonowanie strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę stosuje jeden z instrumentów przewidzianych w tym przepisie. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Na wstępie zauważyć należy, że na oryginale zaskarżonej decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej – Prezes Kasy) z dnia [...] lipca 2017 r. widnieją podpisy trzech osób. Są to, poczynając od lewej strony podpisy następujących osób: starszego specjalisty M. W., kierownika referatu B. Z. i zastępcy dyrektora M. G. . Przepisy prawa jasno określają wymogi formalne, jakim powinna odpowiadać decyzja administracyjna, m.in. w zakresie jej podpisania. Stosownie do art. 107 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Z 2017 r., poz. 1257) – dalej k.p.a., decyzja zawiera "podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji (...)". Oczywiste jest przy tym, że w przypadku wydania decyzji przez organ kolegialny, decyzja musi być podpisana przez kilka osób piastujących funkcję organu. W świetle regulacji zawartych w przepisach ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2016 r., poz. 277 ze zm.), decyzje dotyczące odroczenia terminu płatności składek na ubezpieczenie społeczne rolników, rozłożenia na raty lub umorzenia należności podpisuje Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy (art. 41a ust. 1 i ust. 2 ustawy). W badanej sprawie, zamieszczenie kilku podpisów pod decyzją może budzić uzasadnione przypuszczenie, że rozstrzygnięcie zostało podpisane przez organ kolegialny. Tymczasem, z przywołanych wcześniej przepisów wynika, że nie przewidują one możliwości udzielenia przez Prezesa Kasy upoważnienia do wydawania decyzji dla grupy pracowników, działających jako organ kolegialny. W tych okolicznościach uznać trzeba, że zaskarżona decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W utrwalonym orzecznictwie przyjęto, że cechą rażącego naruszenia prawa jest m.in. to, że decyzja w zakresie treści lub formy pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Wskazana wada prawna zaskarżonej decyzji obliguje sąd do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.. Niezależnie od tej podstawy prawnej, zaskarżona decyzja podlegałaby wyeliminowaniu z obrotu prawnego z innej przyczyny. Lektura akt administracyjnych przekonuje, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie przez Prezesa Kasy decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. brała udział kierownik referatu B. Z., która z upoważnienia Prezesa Kasy wydała decyzję z dnia [...] stycznia 2017 r. orzekającą o odpowiedzialności E. Ś. za zaległości K. Ś. (zmarłego męża) z tytułu m.in. składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe (k. 368 akt), prowadziła korespondencję ze skarżącą (zob. pisma z dnia [...] czerwca 2017 r. (k. 425 i k. 426) oraz z dnia [...] lipca 2017 r. (k. 457 i k. 458 akt), podpisała wniosek z dnia [...] czerwca 2017 r. o udostępnienie danych dotyczących skarżącej ze zbioru danych osobowych (k. 427 akt), podpisała negatywną opinię w sprawie złożonego przez skarżącą wniosku o umorzenie należności (k. 440 akt). Wreszcie podpis B. Z. figuruje pod decyzją Prezesa Kasy z dnia [...] czerwca 2017 r. Również po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, B. Z. prowadziła korespondencję ze skarżącą (zob. pisma z dnia [...] lipca 2017 r. – k. 457 i k. 458 akt). Wreszcie, o czym była już wcześniej mowa, podpis B. Z. widnieje pod zaskarżoną decyzją. W tej sytuacji, iluzją byłoby stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została podjęta w wyniku "ponownego rozpatrzenia sprawy", skoro " siłą sprawczą" wydanego rozstrzygnięcia była B. Z.. W myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Istotą instytucji prawnej wyłączenia pracownika organu, jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej poprzez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ, który nie jest zainteresowany w sposobie jej rozstrzygnięcia. Należy zwrócić uwagę na gwarancyjną funkcję przepisów prawa procesowego o wyłączeniu, które z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania". Pamiętać należy, że w przypadku ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), musi być ocenione, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Za zgodne ze standardami bezstronnego i sprawiedliwego procedowania uznać trzeba dążenie do możliwie najszerszego eliminowania sytuacji, w których pracownik biorący wcześniej udział w czynnościach konkretnego postępowania administracyjnego i mający przez to wyrobiony pogląd, byłby w jakikolwiek sposób determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z poprzednim udziałem w tym postępowaniu, przy rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy. Zwrot "brać udział" użyty w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza zarówno wykonywanie czynności procesowych poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji, jak i wydawanie zaskarżonej decyzji przez pracownika na mocy stosownego upoważnienia. Przepis ten stwarza warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co z kolei może budzić uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. W świetle przedstawionych faktów, nie ulega żadnych wątpliwości, że w wydaniu zaskarżonej decyzji brał udział pracownik wyłączony (B. Z.). W myśl art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. – w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Skoro jednak w badanej sprawie zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności, celowe było zastosowanie "silniejszego" instrumentu, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Z tych względów, należało orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. oraz § 14 pkt 1.1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oznacza, że niedopuszczalne jest merytoryczne badanie poszczególnych zarzutów skargi. Organ, przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy uwzględni uwagi poczynione w uzasadnieniu i zmieni wadliwą praktykę.