II SA/Bd 791/17

Sygn. akt II SA/Bd 791/17 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nakle nad Notecią na uchwałę Rady Powiatu Nakielskiego z dnia 26 października 2016 r. nr XXIII/194/2016 w przedmiocie wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. II SA/Bd 791/17 UZASADNIENIE Uchwałą Nr XXIII/194/2016 z dnia 26 października 2016 r. w sprawie wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu (Kujaw.2016.3664) Rada Powiatu Nakielskiego działając na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 814 ze zm.) oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.) w § 1 podjętego aktu określiła wysokość opłat za usunięcie pojazdu, opłat za parkowanie pojazdu na parkingu strzeżonym oraz kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu. W § 2 wskazała, że wysokość opłat, o których mowa w § 1 określa załącznik do niniejszej uchwały. Z kolei w załączniku do uchwały, w tabeli ustalono opłaty, w zależności od rodzaju pojazdu, za jego usunięcie i przechowywanie pojazdu na parkingu strzeżonym. Przewidziano stawki kwotowe opłat za usunięcie: 1. roweru lub motoroweru - 110 zł, 2. motocykla - 218 zł, 3. pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 476 zł, 4. pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 594 zł, 5. pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 841 zł, 6. pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t – 1.239 zł, 7. pojazdu przewożącego materiały niebezpieczne – 1.508 zł. W przypadku stawek kwotowych opłat za przechowywanie za 1 dobę przewidziano w przypadku: 1. roweru lub motoroweru - 19 zł, 2. motocykla - 26 zł, 3. pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t – 39 zł, 4. pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 51 zł, 5. pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 73 zł, 6. pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t – 133 zł, 7. pojazdu przewożącego materiały niebezpieczne – 196 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na opisaną uchwałę Prokurator Rejonowy w Nakle nad Notecią wniósł o stwierdzenie jej nieważności, zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa: -art. 12 pkt 7 i art. 40 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz -art. 130a ust. 6 u.p.r.d., polegające na przekroczeniu przez Radę upoważnienia ustawowego do wydania uchwały, zawartego w powyżej wskazanych przepisach, poprzez ustalenie wysokości opłat za usunięcie pojazdu przy uwzględnieniu kosztów ponoszonych przez powiat oraz na nieprawidłowym określeniu granic swobody regulacyjnej, w ramach której następuje uchwalenie tych opłat. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że stawki opłat z tytułu usunięcia pojazdu z drogi oraz przechowywania go na parkingu strzeżonym zostały wyznaczone na poziomie maksymalnych stawek określonych w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2016 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2017 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P.2016.778), w którym na podstawie art. 130a ust. 6c u.p.r.d. ogłoszone zostały maksymalne wysokość stawek kwotowych opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, obowiązujących w 2017 r. Prokurator na poparcie stanowiska powołał się na okoliczność zawarcia w dniu [...] grudnia 2016 r. pomiędzy Powiatem Nakielskim a [...], przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą: "[...]" z siedzibą w P., z której wynika, że strony umowy umówiły się na o wiele niższe kwoty cen brutto za odholowanie jednego pojazdu, które Powiat płaci ww. podmiotowi za świadczone usługi usunięcia pojazdu z drogi. Strona skarżąca podała, potwierdzając stanowisko dowodami, że według oferty koszty te wynoszą dla: 1. roweru lub motoroweru – 36,90 zł, 2. motocykla - 73,80 zł, 3. pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 153,75 zł, 4. pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 246 zł, 5. pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 615 zł, 6. pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 861 zł, 7. pojazdu przewożącego materiały niebezpieczne - 861 zł. W przypadku stawek kwotowych opłat za przechowywanie za 1 dobę przewidziano w przypadku: 1. roweru lub motoroweru - 1,00 zł, 2. motocykla - 1,23 zł, 3. pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 6,15 zł, 4. pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 12,30 zł, 5. pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 18,45 zł, 6. pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 30,75 zł, 7. pojazdu przewożącego materiały niebezpieczne - 30,75 zł. Wobec powyższego, Prokurator uznał, że Rada Powiatu Nakielskiego podejmując ww. uchwałę naruszyła przepis art. 130a ust. 6 u.p.r.d., ponieważ przy uchwalaniu tej uchwały nie wzięła pod uwagę znacznie niższych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów obowiązujących na obszarze Powiatu. Zdaniem autora skargi z przedstawionej analizy wynika, że zaproponowane przez wykonawcę koszty, tak usunięcia pojazdów, jak też ich przechowywania na parkingu strzeżonym są znacząco niższe od kosztów ustalonych w uchwale. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Nakielskiego wniosła o oddalenie skargi. Za całkowicie bezzasadne uznano zarzuty dotyczące naruszenia art. 12 pkt 7 i art. 40 ustawy o samorządzie powiatowym, które są przepisami kompetencyjnymi. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 130a ust. 6 u.p.r.d. wskazano, że umowa na wykonanie usług holowania pojazdów została zawarta w wyniku rozstrzygnięcia przetargu nieograniczonego w dniu [...] grudnia 2016 r., tj. po podjęciu zaskarżonej uchwały. W momencie podejmowania uchwały nie można było przewidzieć stawek. Organ zestawił dochody i wydatki za 2015 r. i 2016 r. Z porównania wynika, że ponoszone przez Powiat koszty są wyższe niż osiągnięte wpływy, ponieważ nie jest możliwe ściągnięcie opłat od użytkowników. Rada Powiatu ustalając stawkę wzięła pod uwagę wszystkie ponoszone koszty i ustaliła stawki, biorąc pod uwagę zasady gospodarowania środkami publicznymi, w tym zasadę gospodarności. Według autora odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w zaskarżonej uchwale nie przekroczyła kompetencji określonych w przepisach ustawy Prawo o ruchu drogowym i tym samym nie można uznać, że opłaty te winny być niższe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, ponieważ określa zakres obowiązku ponoszenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów. Dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, a przy tym adresatami tej uchwały są osoby określone generalnie, a nie imiennie. Uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Również na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, organy stanowiąc akty prawa miejscowego działać muszą na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. I tak po myśli art. 130a ust. 6 u.p.r.d. stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały, rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg i przechowywanie pojazdów na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu. Wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów nie może przekraczać maksymalnej wysokości stawek kwotowych opłat, ustalonych w art. 130a ust. 6a. Maksymalne stawki opłat ustalone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b u.p.r.d.). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, z uwzględnieniem zasady waloryzacji, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych (art. 130a ust. 6c). Minister Finansów ustalił wysokość maksymalnych stawek kwotowych opłat obowiązujących w 2017 r. w obwieszczeniu z dnia 28 lipca 2016 r. w sprawie ogłoszenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M. P. z 2016 r., poz. 778), wydanym na podstawie art. 130a ust. 6c u.p.r.d. W obwieszczeniu przewidziano maksymalną wysokość stawek kwotowych opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, obowiązujących w 2017 r.: 1) rower lub motorower: a) za usunięcie - 110 zł, b) za każdą dobę przechowywania - 19 zł; 2) motocykl: a) za usunięcie - 218 zł, b) za każdą dobę przechowywania - 26 zł; 3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t: a) za usunięcie - 476 zł, b) za każdą dobę przechowywania - 39 zł; 4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t: a) za usunięcie - 594 zł, b) za każdą dobę przechowywania - 51 zł; 5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t: a) za usunięcie - 841 zł, b) za każdą dobę przechowywania - 73 zł; 6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t: a) za usunięcie - 1239 zł, b) za każdą dobę przechowywania - 133 zł; 7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne: a) za usunięcie - 1508 zł, b) za każdą dobę przechowywania - 196 zł. Przesłankami materialnoprawnymi, którymi winien kierować się organ samorządu podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 u.p.r.d. są: konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Treść art. 130a ust. 6 wskazuje, że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższe kryteria materialnoprawne, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usuniecie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie powyższych przesłanek.\ Odnosząc się wobec powyższego do stanowiska zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę należy mieć na względzie, że ustalenie stawki opłat w maksymalnej wysokości, bez ustalenia cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów, narusza procedury podejmowania zaskarżonej uchwały i stanowi przekroczenie kompetencji określonej w art. 130a ust. 6 u.p.r.d. Okoliczność, że przyjęte przez Radę stawki opłat nie są wyższe od kwot określonych w ust. 6a tego przepisu, nie oznacza, że Rada ma dowolność w ustaleniu ich na takim maksymalnym poziomie. Z zawartego w art. 130a ust. 6 p.r.d. upoważnienia ustawowego wynika bowiem, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą, jednak z koniecznością uwzględnienia dwóch kryteriów: przymusu prawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W przypadku drugiego kryterium chodzi o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu (tak m.in. WSA w Łodzi w wyroku z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 690/17). Z przedłożonych natomiast wraz ze skargą dokumentów i lakonicznego uzasadnienia do uchwały oraz lakoniczności odpowiedzi na skargę - jedyne źródło informacji, które pozwala ustalić motywy przyjętych przez Radę stawek opłat w maksymalnej wysokości, co już stanowi istotne naruszenie procedury podejmowania uchwały, wynika kilka istotnych kwestii. Wynikające z tych dwóch dokumentów stanowisko wskazuje, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada błędnie zinterpretowała przesłanki "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" oraz "konieczność sprawnej realizacji zadań". Przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony był do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowania pojazdu ponoszonych przez powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1916/16 "zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu Miasta (...) wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym". Wskazane wyżej naruszenie art. 130a ust. 6 u.p.r.d. spowodowało zatem nieważność zaskarżonej uchwały. Poza tym, Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały jako motywy przyjęcia maksymalnych stawek wskazuje zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu Powiatu Nakielskiego. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, czym kierował się organ stanowiący ustalając stawki opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu w maksymalnych wysokościach. Rada nie wykazała, że przed podjęciem uchwały dysponowała danymi dotyczącymi cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobieranych przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu. Nie jest wystarczające stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, że umowa na wykonywanie usług holowania pojazdów została zawarta w wyniku rozstrzygnięcia przetargu nieograniczonego w dniu [...] grudnia 2016 r. po podjęciu zaskarżonej uchwały. Organ powinien organizacyjnie zadbać o to, aby w dniu podejmowania uchwały w przedmiocie ustalenia kosztów za usuwanie i przechowywanie pojazdów dysponować danymi o rzeczywistych kosztach. Tym bardziej, że uchwała wydawana na podstawie art. 130a ust. 6 u.p.r.d. dotyczy określenia wysokości opłat, które uchwalane są na podstawie obwieszczenia ogłaszanego co roku. Wiadomym zatem jest, że przeprowadzenie przetargu na świadczenie usług powinno zostać zakończone przed podjęciem uchwały o opłatach. Stanowisko zatem Rady w odpowiedzi na skargę tym bardziej potwierdza tylko, że Rada nie dysponowała danymi dotyczącymi cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobieranych przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie Powiatu. Z uzasadnienia uchwały nie wynikają motywy przyjęcia stawek opłat w takiej, a nie innej wysokości. Wobec powyższego ma rację strona skarżąca, że zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu Powiatu było wyłącznym kryterium, jakim kierowała się Rada przyjmując stawki opłat w maksymalnej wysokości. Zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu Powiatu przy uwzględnieniu zarówno dochodów osiąganych z tytułu opłat za usuwanie pojazdów z dróg w ostatnich latach, jak i dochodów planowanych z tego tytułu wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 u.p.r.d., co stanowi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały. Wobec powyższego, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.