III SA/Po 949/17

Dnia 23 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik (spr.) WSA Marzenna Kosewska Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków postanawia: odrzucić skargę Pismem z dnia [...] listopada 2017 roku Prokurator Okręgowy w [...] wniósł na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 8 § 1, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2017 r., poz. 1369) - dalej P.p.s.a. oraz art. 2, art. 3 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 roku Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2017 r., poz. 1767) skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z [...] kwietnia 2016 roku nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na okres od [...] maja 2016 r. do [...] maja 2017 r. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności pkt 5 lit. D załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały i zarzucił naruszenie prawa – treści art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r., poz. 328) - zwanej dalej ustawą oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446) poprzez uznanie, że stanowią one podstawę prawną do ustalenia w załączniku nr 1 do Uchwały w pkt 5 lit. D obowiązki wnoszenia opłaty za przyłączenie się do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, podczas gdy obowiązek ten został wprowadzony bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] wniosła o oddalenie skargi. Zdaniem Rady opłata za przyłączenie do sieci jest zgodna z § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 roku w sprawie określania taryf, wzoru wniosku oraz zatwierdzania taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2017 r., poz. 1701). Opłaty ujęte w taryfie nie mają charakteru publicznoprawnego, dla zatwierdzenia których niezbędny byłby wyraźny przepis rangi ustawowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Uchwałą nr [...] z dnia 7 kwietnia 2016 roku Rada Miejska w [...] na podstawie oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków Dz. U. z 2015 r., poz. 139, ze zm.) zatwierdziła taryfę za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków na okres od [...] maja 2016 r. do [...] maja 2017 roku w brzmieniu określonym w załączniku nr 1 do niniejszej uchwały (§ 1 i 2 uchwały). Taryfy podlegają ogłoszeniu w sposób, o którym mowa w art. 24 ust. 7 ustawy (§ 3 uchwały). W § 4 uchwalono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Oznacza to, że uchwała weszła w życie w dniu [...] kwietnia 2016 roku. Stosownie do dyspozycji art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Definiując pojęcie prawa miejscowego, należy przez to rozumieć stanowione przez organy terenowe prawo obowiązujące na odpowiadającej władztwu tych organów części terytorium państwa. Podejmowana przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwała, aby mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego musi spełniać następujące warunki: 1 ) musi być wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP), 2) mieć charakter abstrakcyjny i generalny. Abstrakcyjność aktu oznacza, że akt ma zastosowanie ilekroć spełni się zakres jego zastosowania. Innymi słowy przewidziany aktem model zachowania będzie wdrożony wobec adresata, który odpowiadać będzie przedmiotowi regulacji. Generalność aktu polega na tym, że wskazuje adresata nie poprzez dane umożliwiające jego identyfikację, lecz poprzez wymienienie cech rodzajowych (zastosowanie formuły "kiedy, kto") - por. komentarz do ustawy o samorządzie gminnym Kazimierz Bandorzewski i inni wyd. 3 rozdz. 4 str. 384-415. Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach z dnia 18.05.2016 r. sygn.. akt II GSK 1150/16 i z dnia 24.05.2017 r. sygn.. akt III OSK 256/07 (publik. CBOSA) wyraził pogląd, który w całości Sąd rozpatrujący sprawę podziela, że podjęta na podstawie art. 24 ust. 1 i 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu wody i zbiorowym odprowadzaniu ścieków uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy nie jest aktem stanowienia prawa, bowiem organ ten nie ustanawia żadnych mających obowiązywać na właściwym dla swego działania obszarze norm zakazujących, nakazujących czy zezwalających. Taryfa stosownie do art. 2 pkt 12 cyt. ustawy, będąca zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania, nie jest określana przez gminę, lecz przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne na zasadach określonych w rozdziale 4 ustawy (art. 20 ust. 1 ). Poza wynikającym z art. 24 ust. 4 ustawy uprawnieniem organu wykonawczego gminy do sprawdzenia przedstawionej taryfy pod względem zgodności z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i ewentualnej weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia, żaden organ gminy nie ma możliwości określenia konkretnych cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Organ gminy działa wyłącznie na wniosek przedsiębiorstwa wodno - kanalizacyjnego o zatwierdzenie taryf, który przedsiębiorstwo składa w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie (art. 24 ust. 2 ustawy). Propozycje cenowe taryf przedstawia wyłącznie przedsiębiorstwo określając ich wartość na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu alokacji na poszczególne grupy odbiorców, różnicując wysokości cen i opłat dla poszczególnych odbiorców, na podstawie udokumentowanych kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (art. 20 ustawy). Obowiązkiem przedsiębiorstwa - a nie rady gminy, jak w odniesieniu do aktów prawa miejscowego - jest ogłoszenie zatwierdzonej taryfy w miejscowej prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w terminie 7 dni od dnia podjęcia uchwały o zatwierdzeniu taryfy (art. 24 ust. 7 ustawy). Należy zauważyć, że zgodnie z ust. 5 art. 24 ustawy rada gminy może odmówić zatwierdzenia taryfy lub może nie podjąć uchwały w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku. W przypadku nie podjęcia uchwały w wyznaczonym prawem terminie taryfa wchodzi w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia przez przedsiębiorstwo wodno - kanalizacyjne wniosku o zatwierdzenie taryf, zaś w sytuacji stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorstwu rozstrzygnięcia nadzorczego (ust. 5b art. 24 ustawy). Treść powyżej przytoczonych norm wskazuje jednoznacznie, że byt prawny taryf nie jest uzależniony od zaaprobowania ich przez radę gminy w drodze uchwały, a w konsekwencji uchwale dotyczącej zatwierdzenia taryf nie można przypisać cech aktu prawa miejscowego, dlatego Prokurator był ograniczony 6-miesięcznym terminem do wniesienia skargi. Sąd stwierdza, że Prokurator powinien wnieść skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] w terminie 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie, a więc zgodnie z § 4 zaskarżonej uchwały od dnia podjęcia uchwały tj. [...] kwietnia 2016 roku. Z prezentaty Urzędu Miasta wynika, że skarga została wniesiona [...] listopada 2017 roku, a więc po terminie określonym w art. 53 § 3 P.p.s.a., co dało podstawę do odrzucenia skargi na podstawie dyspozycji art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a.