II SAB/Wa 414/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Janusz Walawski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Platformy Obywatelskiej RP z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Platforma Obywatelska RP z siedzibą w W. dopuściła się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność Platformy Obywatelskiej RP z siedzibą w W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Platformy Obywatelskiej RP z siedzibą w W. na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...], w dniu [...] czerwca 2017 r., w formie elektronicznej, skierowała do partii politycznej Platforma Obywatelska RP wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej poniesionych przez partię wydatków w postaci wyciągów i historii rachunków partii z roku 2017. Żądane informacje zostały udostępnione w dniu [...] sierpnia 2017 r. [...] w dniu [...] sierpnia 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Platformy Obywatelskiej RP w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie określonym we wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, z późn. zm.). Strona skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie partii politycznej Platforma Obywatelska RP do wykonania wniosku w terminie 14 dni od doręczenia akt podmiotowi zobowiązanemu, 2. stwierdzenie, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. Partia polityczna Platforma Obywatelska RP w odpowiedzi na skargę podała, że opóźnienie w załatwieniu wniosku spowodowane było sezonem urlopowym. W jej ocenie nie doszło do rażącego naruszenia prawa i nie ma podstaw do ukarania partii grzywną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a. obejmuje również bezczynność organów. Oceniając skargę pod tym względem zasługuje ona na uwzględnienie. Wyjaśnić należy, że aby Sąd mógł ocenić, czy adresat wniosku o udostępnienie danej informacji pozostaje w bezczynności, należy w pierwszej kolejności zbadać, czy żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz, czy adresat wniosku jest podmiotem obowiązanym w rozumieniu tej ustawy. W Rozdziale II Konstytucji RP zatytułowanym "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela", wśród wolności i praw politycznych zostało wymienione w art. 61 ust. 1 prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Natomiast w ust. 2 ww. przepisu przewidziano, że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Jednocześnie w myśl przepisu art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Ustawą, o której mowa w tym przepisie jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, z późn. zm.) – zwana dalej u.d.i.p., która w art. 1 ust. 1 stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji posiadających przymiot informacji publicznej. Mając na względzie wskazane regulacje Sąd podziela w pełni pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02 (publ. LexPolonica 361165), w świetle którego informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Musi ona przy tym dotyczyć sfery istniejących już danych i faktów i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli tylko dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne bądź funkcje publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą bezpośrednio od nich. W doktrynie wyrażany jest ponadto pogląd, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Przy czym pojęcie "dokumentu" należy rozumieć w szerokim tego słowa znaczeniu prawa do informacji publicznej. Na potrzeby konstytucyjnego prawa do informacji publicznej za "dokument w ogólności" należy uznać każdą informację o działalności władzy publicznej lub o sprawach publicznych, wysłowioną i zobiektywizowaną na jakimś nośniku i najczęściej przybierającą postać pisemną. W najszerszym rozumieniu dokumentem będzie każdy nośnik danych, który może przybrać m.in. formę papierową, elektroniczną, cyfrową (W. Sokolewicz, L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz., Warszawa 2005 r., tom .IV, s. 35). Do grona podmiotów, które mogą być zobowiązane do udostępnienia informacji publicznych należy także zaliczyć związki zawodowe oraz partie polityczne (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 30). Na poparcie powyższej tezy można posłużyć się zasadą wynikającą z art. 11 ust. 2 Konstytucji RP - jawności finansowania partii politycznych. Powtórzenie tego przepisu stanowi art. 23a ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 876). Formułuje on zasadę jawności finansów partii, odnosząc ją jedynie do źródeł finansowania. Z zasady tej wynika zakaz utajniania finansów partyjnych oraz odpowiadający mu nakaz ujawniania informacji finansowych o działalności partii. Jawność finansowania działalności partyjnej traktowana jest jako instrument zwalczania korupcji i innych negatywnych zjawisk, stwarzających zagrożenia dla stabilności politycznej państwa i demokratycznej gry wyborczej. Partie są zatem zobligowane do ujawnienia wszelkich informacji związanych ze źródłami i sposobami gromadzenia środków finansowych oraz wskazywania celów i podstaw ich wydatkowania. Zauważyć należy, że w wyroku z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt K 14/12 (OTK-A 2012/7/82, Dz. U. z 2012 r. poz. 849) Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, iż celem partii politycznych jest realizacja funkcji polegających na wpływaniu na kształt polityki państwowej, w tym także funkcji uczestniczenia w rządzeniu, przy czym funkcje te w przeważającej mierze są realizowane dzięki wykorzystywaniu budżetowych środków finansowych. Analizując zagrożenia wynikające z prowadzenia przez partie polityczne działalności gospodarczej Trybunał podkreślił znaczenie przejrzystości finansów partii politycznych w demokratycznym państwie prawa. Zdaniem Trybunału, w skrajnym przypadku brak tej przejrzystości stwarzałby zagrożenie dla realizacji wspomnianych wyżej, ważnych funkcji w systemie politycznym, mógłby ponadto prowadzić do załatwiania prywatnych spraw przy pomocy publicznych pieniędzy. Wprowadzanie ograniczeń jawności w omawianym zakresie prowadziłoby do ograniczenia przejrzystości finansów partii, mogłoby zatem powodować wspomniane negatywne konsekwencje. Biorąc pod uwagę podstawy działania partii politycznych, należy uznać za słuszne i pożądane, aby obywatele mieli dostęp do informacji dotyczących finansów partii politycznych. Stanowisko takie wynika w szczególności z faktu, że zasoby pieniężne poszczególnych ugrupowań składają się w znacznej mierze ze środków publicznych (subwencji lub dotacji, kreowanych m.in. z wpływów podatkowych). Uwaga ta dotyczy zwłaszcza partii wchodzących do parlamentu. Tym samym obywatele, którzy co najmniej w sposób pośredni (poprzez płacenie podatków) umożliwiają prawidłowe funkcjonowanie poszczególnych ugrupowań, powinni mieć prawo do weryfikacji, źródeł i sposobów gromadzenia oraz wydatkowania pieniędzy. W obecnym systemie prawnym, uprawnienie do pozyskania tego typu informacji można wywieść z przepisów u.d.i.p. (por. M. Bidziński, Jawność finansowania partii politycznych Analiza porównawcza /w:/ Obywatelskie prawo do informacji, pod red. Teresy Gradockiej, Oficyna a Wolters Kluwer business, s. 192). W tym kontekście bez znaczenia pozostaje okoliczność, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. odsyła jedynie do art. 4 ust. 1 tej ustawy, a nie do jej art. 4 ust. 2, który wymienia związki zawodowe i ich organizacje i partie polityczne, skoro zagadnienie jawności działania tych podmiotów zostało unormowane w odrębnych aktach prawnych. Zagadnienie związania partii politycznych obowiązkami informacyjnymi, wynikającymi z przepisów u.d.i.p. rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt. I OSK 513/13, dostępny w internetowej bazie orzeczeń: orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że "ustawodawca obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez partie polityczne zawarł w art. 4 ust. 2 ustawy. Przepis art. 1 u.d.i.p. wprowadza ogólną zasadę uznającą każdą informację o sprawach publicznych za informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie przewidzianym tą ustawą. Natomiast art. 6 u.d.i.p. wymienia niektóre kategorie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, nie tworząc zamkniętego katalogu, a tym samym legalnej definicji tego pojęcia. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, na co wskazuje zwrot "w szczególności". W judykaturze i doktrynie utrwalił się pogląd, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej." Nie może budzić żadnych wątpliwości, że każda partia polityczna wypełnia funkcje publiczne. Skoro zatem działalność partii politycznych, w tym zwłaszcza dotacje budżetowe, może stanowić przedmiot informacji publicznej, tym samym żądana przez Stowarzyszenie informacja o poniesionych przez partię wydatkach w postaci wyciągów i historii rachunków partii z roku 2017 spełnia warunki informacji publicznej, dotyczy bowiem działania partii politycznej wykonującej funkcje publiczne, zwłaszcza iż żądana informacja dotyczy partii parlamentarnej. Wskazać należy, że zagadnienie transparentności działania partii politycznych w zakresie ich finansowania przenosi się wprost na zagadnienie wydatkowania zgromadzonych przez partie środków finansowych. Dlatego też umowy zawarte przez te partie z innymi podmiotami mieszczą się w pojęciu przedmiotu informacji publicznej, albowiem obrazują cel na który dana partia wydaje określone środki finansowe. Powyższe zagadnienie, co do przedmiotu wniosku, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie budzi wątpliwości. O bezczynności organu na gruncie u.d.i.p. możemy mówić wtedy, kiedy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Tak więc z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i dodatkowym terminie albo podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2-miesięcznym terminie bądź też nie wyda na zasadach przewidzianych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Oznacza to, że z bezczynnością podmiotu zobowiązanego mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy milczy on w odniesieniu do wniosku, lecz także wtedy, gdy odmawia takiej informacji w nieprzewidzianej do tej czynności formie prawnej. W okolicznościach niniejszej sprawy partia polityczna Platforma Obywatelska RP na dzień wniesienia skargi pozostawała w bezczynności, ale bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa. Wynikała ona bowiem z błędnego przekonania, że sezon urlopowy stanowi wystarczające usprawiedliwienie do niezałatwienia przedmiotowego wniosku w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 149 § 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi., orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach, obejmujących kwotę wpisu sądowego od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.