II OSK 2934/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Roman Hauser (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...]Inwestycje Sp. z o.o. z siedzibą w [...] sprawy ze skargi ka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 939/17 w sprawie ze skargi [...] Inwestycje Sp. z o.o. z siedzibą w [...]Bydgoszczy na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 939/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę [...] Inwestycje Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej zobowiązana albo skarżąca) na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru [...] (dalej WINB) z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] zapadłe w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Wyrok zapadł w następującym stanie prawnym i faktycznym: Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (PINB), działając na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) i art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r., poz. 599, dalej u.p.e.a.), po rozpatrzeniu zarzutów zgłoszonych przez zobowiązaną w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej wszczętej na skutek doręczenia odpisu tytułu wykonawczego z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak [...], wobec niewykonania zaleceń wynikających z decyzji WINB z dnia [...] września 2015 r., znak [...], którą nakazano spółce dokonanie rozbiórki samowolnie zrealizowanej rozbudowy polegającej na dobudowaniu do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] parterowego pomieszczenia o wymiarach 5,43 m x 4,92 m i wysokości 3,97 m (wchodzącego w skład lokalu nr [...]), wraz z rozbiórką przylegających schodów o długości 2,00 m x 5,30 m i likwidacją 2 otworów drzwiowych łączących rozbudowane pomieszczenie z budynkiem mieszkalnym przez ich zamurowanie, a także dokonanie rozbiórki samowolnie zrealizowanej rozbudowy polegającej na dobudowaniu znajdujących się nad lokalem nr [...] tarasu konstrukcji drewnianej o wymiarach 2 m x 5,30 m i balkonu konstrukcji drewnianej o wymiarach 2 m x 5,30 m, wraz z likwidacją - otworów drzwiowych w ścianie szczytowej znajdujących się w lokalach mieszkalnych nr [...] i [...], umożliwiających wejście na objęte nakazem rozbiórki taras i balkon - poprzez ich zamurowanie, nie uwzględnił zarzutów wniesionych przez zobowiązaną. Ustosunkowując się do zarzutu opartego na podstawie art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. organ wskazał, że wybór środków egzekucyjnych, które mają być zastosowane w konkretnym przypadku, powinien zostać dokonany w taki sposób, aby doprowadzić do wykonania obowiązku bez potrzeby stosowania kolejnych środków egzekucyjnych. W niniejszym postępowaniu wysokość grzywny uzasadniona jest faktem, że zobowiązana spółka od 2015 r. nie wykonuje orzeczonej przez organ rozbiórki samowolnie zrealizowanej rozbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Wysokość nałożonej grzywny w kwocie 5.000 zł jest niższa od kosztów wykonania prac nakazanych w decyzji z dnia 28 września 2015 r., których wykonanie wynosić będzie 6 134,82 zł. Odpowiadając na zarzut oparty na podstawie art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. organ wskazał, że nie istnieją niezależne od zobowiązanego oraz trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku. Obowiązek wykonania robót rozbiórkowych części budynku objęty tytułem wykonawczym nie jest niewykonalny z przyczyn faktycznych, ponieważ istnieją techniczne możliwości jego realizacji, oraz z przyczyn prawnych, ponieważ decyzja nie jest sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym. Podkreślić przy tym należy, że decyzja nakazująca rozbiórkę m.in. części lokalu mieszkalnego nr [...], wydana została 28 września 2015 r. Zobowiązana miała więc świadomość popełnionej samowoli budowlanej, znała treść w/w decyzji nakazującej rozbiórkę i mimo to 29 września 2016 r. zawarła umowę najmu lokalu mieszkalnego na czas nieokreślony. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła zobowiązana. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], WINB na podstawie art. 123 w zw. z art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., pr.bud.), art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1 i § 4, oraz art. 33 § 1 pkt 5 i 8 w zw. z art. 34 § 5 u.p.e.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. WINB zwrócił uwagę, że przy egzekucji dotyczącej spełnienia obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego, organ egzekucyjny ma do wyboru tylko dwa środki egzekucyjne, tj. grzywnę w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. Środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia jest, co do zasady, środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego. W przypadku bowiem zastosowania tego drugiego środka zobowiązany zostaje, zgodnie z art. 127 i 133 § 1 u.p.e.a., obciążony pełnymi kosztami wykonania zastępczego. W ocenie WINB, rozbiórka części budynku nie jest niewykonalna z przyczyn faktycznych, ponieważ istnieją techniczne możliwości jego realizacji, oraz z przyczyn prawnych, gdyż decyzja nakładająca obowiązek nie jest sprzeczna z prawem. Okoliczność zamieszkiwania lokalu przez lokatorów, którzy nie chcą opuścić lokalu, również nie stanowi uzasadnionej przyczyny uznania zarzutów za uzasadnione. Nadto, do zaistniałej sytuacji przyczyniła się sama spółka, która wynajęła lokal na czas nieokreślony, a więc mając świadomość nakazu rozbiórki. Skargę na powyższe postanowienie złożyła spółka i zarzuciła naruszenie przepisów mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zobowiązana wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia PINB w całości i wydanie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania oraz uchyleniu zastosowanych czynności egzekucyjnych. Oddalając skargę WSA podkreślił, że nałożony na skarżącą obowiązek jest wykonalny, zarówno faktycznie, jak i z prawnego punktu widzenia (znajduje on oparcie w przepisach, a w szczególności w fakcie nałożenia na skarżącą obowiązku wykonania rozbiórki na podstawie decyzji WINB z [...] września 2015 r.). Niewykonalność faktyczna obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, że istnieją trwałe, niezależne od zobowiązanego przyczyny, o charakterze prawnym lub faktycznym, uniemożliwiające jego wykonanie. Umowa najmu, na którą powołuje się skarżąca, została zawarta 6 września 2016 r., a więc w tym czasie skarżąca zdawała sobie sprawę z tego, że może być zobowiązana do rozbiórki części lokalu, o czym powinna powiadomić najemcę i zawrzeć w tym zakresie stosowne zastrzeżenia w treści umowy. Tym niemniej brak takiego zastrzeżenia nie ma większego znaczenia, ponieważ stosownie do art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 1610), nie później niż na miesiąc naprzód, na koniec miesiąca kalendarzowego, właściciel może wypowiedzieć stosunek prawny, jeżeli lokator używa lokalu, który wymaga opróżnienia w związku z koniecznością rozbiórki lub remontu budynku, z zastrzeżeniem art. 10 ust. 4, przy czym - stosownie do ust. 9 art. 11 - lokatorowi przysługuje wówczas prawo do lokalu zamiennego, a obowiązek zapewnienia lokalu zamiennego oraz pokrycia kosztów przeprowadzki spoczywa na właścicielu budynku, z zastrzeżeniem art. 32 (który dotyczy osób płacących czynsz regulowany, a więc nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ najemca płaci czynsz rynkowy). Skarżąca ma środki prawne umożliwiające jej dokonanie eksmisji lokatora i w konsekwencji wykonanie obowiązku nałożonego na nią decyzją z 28 września 2015 r. Nieprawdziwe zatem są twierdzenia zobowiązanej, że to Miasto [...] będzie zobowiązane do zapewnienie lokalu zamiennego. Obowiązek ten spoczywa na niej i jako podmiot profesjonalny, w sposób zawodowy zajmujący się wynajmem nieruchomości, skarżąca ma możliwość zapewnienia lokalu zamiennego, a jeśli nim nawet by nie dysponowała, powinna go pozyskać od innego podmiotu na wolnym rynku. WSA stwierdził wobec tego, że dotychczasowe działania skarżącej zmierzają do eksmisji lokatorów jedynie w sposób pozorowany i ich celem jest jedynie przedłużenie postępowania egzekucyjnego. WSA zanegował pogląd spółki jakoby organ zastosował zbyt uciążliwy środek egzekucyjny. Organ w sposób jasny i rzeczowy wyjaśnił tę kwestię. W szczególności biorąc pod uwagę fakt, że skarżąca, o czym wspomniano wyżej, będzie zobowiązana podjąć kroki celem eksmisji lokatorów oraz następnie zapewnić im lokal zamienny, mając w niniejszej sprawie do wyboru wykonanie zastępcze oraz nałożenie grzywny w celu przymuszenia, organ słusznie zastosował ten ostatni środek. W odmiennym przypadku byłby zmuszony dodatkowo do podjęcia czynności mających na celu opróżnienie lokalu. W tym zakresie większe możliwości ma niewątpliwie skarżąca. Wysokość nałożonej grzywny nie jest natomiast zbyt wysoka i jest niższa niż przewidywany koszt prac, które musiałyby być poniesione w przypadku wykonania zastępczego. WSA wskazał nadto, że okoliczność późniejszego uchylenia postanowienia o nałożeniu na skarżącą grzywnę i które było przedmiotem rozpatrywanych w niniejszym postępowaniu zarzutów, nie miało znaczenia dla oceny zaskarżonych postanowień. Skarżąca zgłosiła bowiem jedynie zarzuty wymienione w art. 33 § 1 pkt 5 i 8 u.p.e.a., zatem nie obejmowały one kwestii późniejszego uchylenia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W skardze kasacyjnej zobowiązana, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła wyrok z dnia 23 stycznia 2018 r. w całości i na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go decyzji w całości oraz o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie wniosła nadto o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. postępowania sądowego o eksmisję lokatorów zamieszkujących lokal przy ul. [...] w [...], które toczy się przed Sądem Rejonowym w [...] pod sygn. akt [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zobowiązana zarzuciła: 1) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, a tym samym brak jego zastosowania, a zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 , 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. i art. 56 § 1 pkt. 5 i art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe wykonanie kontroli legalności decyzji organu administracyjnego, wydanej z naruszeniem przepisów prawa uznającej, że strona skarżąca ma możliwość wykonania prawomocnej decyzji organu i przeprowadzenia prac rozbiórkowych bez uwzględnienia w sposób właściwy podnoszonej przez stronę skarżącą od samego początku postępowania braku faktycznej (czasowej) możliwości wykonania postanowienia organu, a w konsekwencji brak zawieszenia (lub umorzenia) postępowania egzekucyjnego do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci toczącego się postępowania sądowego przeciwko lokatorom o nakazanie opuszczenia zajmowanego lokalu, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 18, art. 34 § 4 w zw. z art. 59 § 1 pkt. 5 w zw. z art. 60 w zw. z art. 56 § 1 pkt. 5 u.p.e.a., poprzez niezastosowanie w/w przepisów i utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, gdzie doszło do naruszenia art. 33 § 1 pkt.5 u.p.e.a. poprzez błędne uznanie, że nie jest zasadny zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, tzn. że nie ma przeszkody w wykonaniu nałożonego na skarżącą obowiązku w sytuacji, gdy taka przeszkoda istnieje w postaci niezakończonego postępowania o opróżnienie, opuszczenie i wydanie nieruchomości wobec osób zamieszkujących obiekt objęty postępowaniem egzekucyjnym, naruszenia art. 33 § 1 pkt. 8 u.p.e.a. poprzez błędne uznanie, że zastosowanie grzywny w celu przymuszenia nie jest bardziej uciążliwe niż wdrożenie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną WINB wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny wobec niezidentyfikowania wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, ograniczony pozostawał do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw opartych na art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., które nie zasługiwały na uwzględnienie. W sprawie pozostawało poza sporem, że zobowiązana - mocą decyzji z dnia 28 września 2015 r. - została zobligowana do rozbiórki samowolnie zrealizowanej rozbudowy obiektu mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w [...] (działka nr [...], obr. 77), parterowego pomieszczenia o wymiarach 5,43 m x 4,92 m i wysokości 3,97 m, wraz z rozbiórką przylegających schodów o długości 2,00 m i likwidacją 2 otworów drzwiowych łączących rozbudowane pomieszczenie z budynkiem mieszkalnym poprzez ich zamurowanie, a także rozbiórki samowolnie dokonanej rozbudowy polegającej na dobudowaniu znajdujących się nad lokalem nr [...] – tarasu konstrukcji drewnianej o wymiarach 2,00 m x 5,30 m i balkonu konstrukcji drewnianej o wymiarach 2,00 m x 5,30 m, wraz z likwidacją otworów drzwiowych w ścianie szczytowej, znajdujących się w lokalach mieszkalnych nr [...] i [...], umożliwiających wejście na objęte nakazem rozbiórki taras i balkon, przez ich zamurowanie. Decyzja ta, jako że zapadła przed organem odwoławczym w administracyjnym toku instancji, z chwilą doręczenia zobowiązanej uzyskała walor ostateczności, a tym samym stała się wykonalna. Sytuacja ta obligowała wierzyciela (PINB) do podjęcia z mocy art. 6 § 1 u.p.e.a. czynności zmierzających do przymusowej realizacji obowiązku, wobec braku dobrowolnego jego wykonania przez spółkę. Odmiennie aniżeli wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, dla swojej wykonalności decyzja z dnia [...] września 2015 r. nie musiała zostać poddana jakiejkolwiek weryfikacji sądowej. Samo zresztą wniesienie skargi na decyzję do sądu administracyjnego z mocy art. 61 § 1 p.p.s.a. nie powoduje automatycznego wstrzymania jej wykonania. Raz jeszcze wobec tego należy powtórzyć, że z chwilą wydania decyzji z dnia [...] września 2015 r. sytuacja prawna dla skarżącej kasacyjnie była klarowna. Powinna ona była wykonać nałożony obowiązek, a nie doprowadzać do zawarcia umowy najmu obejmującej część budynku mieszkalnego podlegającą rozbiórce, co miało miejsce dnia 6 września 2016 r. Jak wobec tego trafnie zauważono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, do zaistniałej sytuacji przyczyniła się sama spółka. Nie oznacza to bynajmniej, że podlegający egzekucji obowiązek stał się niewykonalny w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Niewykonalność obowiązku powinna mieć charakter obiektywny. Oznacza to, że dany obowiązek powinien być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki, dotycząc przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na jego realizację są niewykonalne z przyczyn prawnych albo technicznych tkwiących w ich naturze (R. Hauser, Z. Leoński w: red. R. Hauser, A. Skoczylas, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, Warszawa 2016, s. 229). W niniejszej sprawie tego rodzaju nie do przezwyciężenia trudności nie zachodzą, tak w ujęciu trwałym, jak i czasowym. Sąd I instancji trafnie w tym względzie przywołał przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 1610 ze zm.), z których wynikają uprawnienia podmiotu wynajmującego lokal mieszkalny do wypowiedzenia stosunku najmu, a tym samym do realizacji obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] września 2015 r. Trafne jest także spostrzeżenie WSA, że skarżąca kasacyjnie jako podmiot profesjonalny, zajmujący się zawodowo wynajmem nieruchomości, ma możliwość zapewnienia lokalu zamiennego, a gdyby nim nie dysponowała, powinna go pozyskać od innego podmiotu na wolnym rynku. Poddając kontroli postanowienie z dnia [...] czerwca 2017 r. WSA nie naruszył także art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. Mając do wyboru środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego, zasadnym było zastosowanie przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia, jako mniej uciążliwego środka realizacji obowiązku. W odniesieniu do powinności z zakresu prawa budowlanego o pierwszeństwie w zastosowaniu grzywny stanowi art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. Zarówno w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2017 r., jak i w zaskarżonym wyroku z dnia 23 stycznia 2018 r. przywołane zostały dalsze argumenty świadczące o mniejszej uciążliwości w odwołaniu się do grzywny w celu przymuszenia, aniżeli wykonania zastępczego, łączące się z możliwością zwrotu uiszczonej grzywny (art. 126 u.p.e.a.), czy też obiektywnie niższych kosztach dla zobowiązanej w ramach samodzielnej realizacji obowiązku. W niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wynik postępowania eksmisyjnego przed sądem powszechnym nie ma bowiem przesądzającego znaczenia dla oceny legalności rozstrzygnięcia WINB uznającego zgłoszone zarzuty za niezasadne. Wynik postępowania sądowego nie determinuje bowiem istniejącego obowiązku skarżącej kasacyjnie do wykonania obowiązku nałożonego w decyzji z dnia [...] września 2015 r. Niezależnie od jego treści skarżąca kasacyjnie i tak powinna podjąć wszelkie działania natury prawnej, jak i faktycznej, które doprowadzą do realizacji celu egzekucji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Mając na uwadze obecny stan rozwoju epidemii, przyjąć należy, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Dodatkowo nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, a zatem sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.