II SA/Go 1113/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 29 grudnia 2011 r., nr XV/83/11 w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą nr XV/83/11 Rady Miejskiej z dnia 29 grudnia 2011 r. - na podstawie art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72 poz. 747 ze zm.) uchwalono Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy. W dniu 24 listopada 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga Prokuratora Rejonowego na powyższą uchwałę. Prokurator wskazał, iż zaskarża uchwałę w całości i zarzucił jej naruszenie art. 2, art. 7, art. 87 i art. 94 Konstytucji RP, art. 19 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1-4, art. 2, art. 5 ust. 2, art. 8 ust. 1, art. 12 ust. 5 i art. 15 ust. 2-4 ustawy; § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków; § 118 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", art. 29a w zw. z Art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 353(1) ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, wskutek podjęcia tej uchwały z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia, przy jednoczesnym niewypełnieniu delegacji ustawowej oraz zawarcie w niej zapisów sprzecznych z obowiązującymi aktami wyższego rzędu. Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał na następujące wady zaskarżonej uchwały: - odmienne niż w ustawie zdefiniowanie w § 1 ust. 2 i 3 regulaminu pojęć "zbiorowe zapatrzenie w wodę", "zbiorowe odprowadzanie ścieków", a także powtórzenie ustawowych definicji pojęć "przedsiębiorstwo", "wodomierz główny" i "urządzenie pomiarowe" w § 1 ust. 4 pkt 4, 5 i 6 regulaminu; - uregulowanie w § 2 ust. 2-4 regulaminu bez upoważnienia ustawowego kwestii związanych z udzielaniem zezwoleń na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków i powtórzenie w tym zakresie zapisów ustawowych; - niewypełnienie delegacji ustawowej poprzez nieokreślenie w regulaminie minimalnego poziomu świadczonych usług, w tym w szczególności w zakresie minimalnej ilości dostarczanej wody i maksymalnej ilości oraz dopuszczalnego poziomu zanieczyszczeń dostarczanych ścieków i przekazanie tych kwestii do uregulowania w umowie z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym oraz odesłanie do innych aktów prawnych (Rozdział II regulaminu); - scedowanie w § 5 regulaminu obowiązku informowania o jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi z wójta na przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne - wbrew zapisom ustawy; - uregulowanie w § 6 ust. 2 regulaminu możliwości odmowy zawarcia umowy z przekroczeniem ustawowego upoważnienia; - uregulowanie w § 4 ust. 3, § 6 ust. 3, 4, 5, 7 i 8 oraz § 7, § 9 i § 20 ust. 3 regulaminu zapisów dotyczących treści umowy pomiędzy odbiorcą usług a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, jak również kwestii związanych z wygaśnięciem tej umowy, jej wypowiedzeniem i rozwiązaniem oraz konsekwencji rozwiązania umowy - bez upoważnienia ustawowego; wyłączenie w § 10 pkt 6 oraz § 29 ust. 1 regulaminu przewidzianej przez ustawę możliwości umownego uregulowania kwestii strony odpowiedzialnej za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji, przyłączy, wodomierzy i urządzeń pomiarowych i autorytatywne nałożenie tego obowiązku na odbiorcę usług; - powtórzenie w § 11 ust. 1 oraz § 16 ust. 1 i 4 regulaminu treści art. 26 ust. 1 oraz art. 27 ust. 4 i 6 ustawy; - wprowadzenie w § 15 ust. 3 i 4 regulaminu dodatkowej ekspertyzy w celu sprawdzenia prawidłowości działania wodomierza oraz nałożenie na odbiorcę usług obowiązku pokrycia jej kosztów, a także dodatkowej opłaty związanej z demontażem i ponownym montażem wodomierza - bez upoważnienia ustawowego i wbrew uregulowaniom rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28.06.2006r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków; - nieuprawnione zróżnicowanie przy zawieraniu umowy sytuacji osób posiadających tytuł prawny do korzystania z nieruchomości oraz osób korzystających z nieruchomości o nieustalonym stanie prawnym w § 17 ust. 4 regulaminu; - wprowadzenie w § 18 i § 22 ust. 4 regulaminu obowiązku przedstawienia nieprzewidzianych w ustawie dokumentów wraz z wnioskiem o przyłączenie do sieci oraz o zawarcie umowy; - wprowadzenie w § 23 ust. 1 i 2 regulaminu możliwości odmowy przyłączenia do sieci bez upoważnienia ustawowego; - uregulowanie w § 24 ust. 1-4 regulaminu kwestii regulowanych przepisami prawa cywilnego, w tym w szczególności rozdziału odpowiedzialności; - powtórzenie w § 28 regulaminu regulacji ustawowych; - uregulowanie w § 29 ust. 2-5 oraz § 30 i § 31 ust. 1 i 2 regulaminu bez upoważnienia ustawowego kwestii regulowanych prawem cywilnym, w tym dotyczących odpowiedzialności stron umowy za zdarzenia wynikłe podczas jej obowiązywania oraz obowiązków stron umowy; - uregulowanie w § 35 ust. 1-3 regulaminu kwestii nie mieszczących się w zakresie ustawowego upoważnienia, w tym w szczególności dotyczących zakresu, trybu i terminów wnoszenia reklamacji. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska nie wniosła uwag do treści zarzutów podniesionych w skardze. W piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. Prokurator cofnął skargę w części dotyczącej § 1 ust. 4 pkt 4, 5, 6 Rozdziału 1, § 16 ust. 1 Rozdziału 4 załącznika do zaskarżonej uchwały jako niezasadną z uwagi na słuszne stanowisko sądów administracyjnych (np. wyroki: sygn. II SA/Go 840/14 z dnia 4.10.2017 r., sygn. II SA/Go 700/17 z dnia 28.09.2017 r., sygn. IV SA/Po 1284/14 z dnia 22.04.2015 r.) i w tym zakresie wniósł o umorzenie postępowania. Ponadto zmodyfikował skargę i wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 ust. 2, 3. § 2 ust. 2, 3, 4 Rozdziału 1, § 4 ust. 3, § 5 Rozdziału 2, § 6 ust. 2, 3, 4, 5, 7, 8 , § 7, § 9, § 10 pkt 6 Rozdziału 3, § 11 ust. 1, § 15 ust. 3, 4, § 16 ust. 4 Rozdziału 4, § 17 ust. 4, § 18, § 20 ust. 3, § 22 ust 4 Rozdziału 5, § 23 ust 1,2, § 24 ust. 1, 2, 3, 4 Rozdziału 6, § 28, § 29 ust. 1, 2, 3, 4, 5, § 30, § 31 ust. 1, 2 Rozdziału 8, § 35 ust. 1,2,3 Rozdziału 9, a nadto § 40 Rozdziału 11. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz.U. 2016. 1066 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna w której akt został wydany ( art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej z dnia 29 grudnia 2011 r. Nr XV/83/11 w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy. Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a ponieważ dotyczy aktu prawa miejscowego, jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U.2015.139 j.t. ze zm.), który w ust. 1 nakłada na radę obowiązek uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków gminy. Zakres regulaminu określony został w ustępie 2 ww. artykułu, zgodnie z którym "regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Nie budzi wątpliwości, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 2 ustawy. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Skoro w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 2 ustawy, to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Należy też podkreślić, że w rozdziale 2 ustawy uregulowane zostały zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, które mają podstawowe znaczenie dla interpretacji pozostałych przepisów ustawy, w tym art. 19 ust. 2 ustawy wskazującego zakres przedmiotowy regulaminu. W art. 6 ust. 1 ustawy unormowano zasadę udzielania wspomnianych usług na podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy). Z przepisu tego wynika zatem, że ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny, jakim jest rada gminy uchwalająca regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy tej umowy wpływać. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, że przepisy prawa naruszają nie tylko te zapisy aktu prawa miejscowego, które wykraczają poza upoważnienie zawarte w delegacji ustawowej, ale również te, które zawierają ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., II SA/Wr 745/06, Lex nr 285125). W związku z powyższymi rozważaniami uzasadnione były zarzuty skargi co do tego, iż naruszają prawo w sposób istotny, jako stanowiące niedozwoloną ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym: - uregulowanie w § 4 ust. 3, § 6 ust. 3, 4, 5, 7 i 8 oraz § 7, § 9 i § 20 ust. 3 regulaminu zapisów dotyczących treści umowy pomiędzy odbiorcą usług a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, jak również kwestii związanych z wygaśnięciem tej umowy, jej wypowiedzeniem i rozwiązaniem oraz konsekwencji rozwiązania umowy - bez upoważnienia ustawowego oraz wyłączenie w § 10 pkt 6 oraz § 29 ust. 1 regulaminu przewidzianej przez ustawę możliwości umownego uregulowania kwestii strony odpowiedzialnej za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji, przyłączy, wodomierzy i urządzeń pomiarowych i autorytatywne nałożenie tego obowiązku na odbiorcę usług; - uregulowanie w § 6 ust. 2 regulaminu możliwości odmowy zawarcia umowy z przekroczeniem ustawowego upoważnienia; - nieuprawnione zróżnicowanie przy zawieraniu umowy sytuacji osób posiadających tytuł prawny do korzystania z nieruchomości oraz osób korzystających z nieruchomości o nieustalonym stanie prawnym w § 17 ust. 4 regulaminu; - wprowadzenie w § 18 i § 22 ust. 4 regulaminu obowiązku przedstawienia nieprzewidzianych w ustawie dokumentów wraz z wnioskiem o przyłączenie do sieci oraz o zawarcie umowy oraz w § 23 ust. 1 i 2 regulaminu możliwości odmowy przyłączenia do sieci bez upoważnienia ustawowego; - uregulowanie w § 24 ust. 1-4 regulaminu kwestii regulowanych przepisami prawa cywilnego, w tym w szczególności rozdziału odpowiedzialności oraz w § 29 ust. 2-5 oraz § 30 i § 31 ust. 1 i 2 kwestii dotyczących odpowiedzialności stron umowy za zdarzenia wynikłe podczas jej obowiązywania oraz obowiązków stron umowy; - uregulowanie w § 35 ust. 1-3 regulaminu kwestii nie mieszczących się w zakresie ustawowego upoważnienia, w tym w szczególności dotyczących zakresu, trybu i terminów wnoszenia reklamacji. Ponadto uzasadnione były zarzuty skargi, iż naruszają prawo w sposób istotny, jako stanowiące przekroczenie delegacji ustawowej bądź nieuprawnioną modyfikację przepisów ustawy (przepisów wykonawczych do niej): - odmienne niż w ustawie zdefiniowanie w § 1 ust. 2 i 3 regulaminu pojęć "zbiorowe zapatrzenie w wodę", "zbiorowe odprowadzanie ścieków", - uregulowanie w § 2 ust. 2-4 regulaminu bez upoważnienia ustawowego kwestii związanych z udzielaniem zezwoleń na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania; - niewypełnienie delegacji ustawowej poprzez nieokreślenie w regulaminie minimalnego poziomu świadczonych usług, w tym w szczególności w zakresie minimalnej ilości dostarczanej wody i maksymalnej ilości oraz dopuszczalnego poziomu zanieczyszczeń dostarczanych ścieków i przekazanie tych kwestii do uregulowania w umowie z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym oraz odesłanie do innych aktów prawnych (Rozdział II regulaminu); - przekazanie wbrew zapisom ustawy w § 5 regulaminu obowiązku informowania o jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi przedsiębiorstwu wodociągowo- kanalizacyjnemu; - wprowadzenie bez upoważnienia ustawowego i wbrew uregulowaniom rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28.06.2006r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków w § 15 ust. 3 i 4 regulaminu dodatkowej ekspertyzy w celu sprawdzenia prawidłowości działania wodomierza oraz nałożenie na odbiorcę usług obowiązku pokrycia jej kosztów, a także dodatkowej opłaty związanej z demontażem i ponownym montażem wodomierza. Wskazane wyżej uchybienia mają niewątpliwie charakter istotnych. Z uwagi na ich znaczenie oraz zakres, konieczne było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.