II FSK 1849/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Nasierowska (sprawozdawca) Sędzia NSA Jan Grzęda Sędzia NSA Tomasz Zborzyński po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Wr 1071/17 w sprawie ze skargi P. [...] w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 4 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz P. [...] w L. 2700 (słownie: dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Zaskarżonym wyrokiem z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Wr 1071/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał zasadność skargi P. [...] w L. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy ( dalej : organ odwoławczy) z 4 sierpnia 2017 r. w przedmiocie określenia miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. - Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. z 11 maja 2017 r. 2. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku organ zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: - błędną wykładnię §8 ust. 3 i 4 w zw. z §8 ust. 2 pkt 2 i 6 uchwały Rady Miejskiej L. nr [...] z dnia 18 grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L. (Dz.Urz. Województwa Dolnośląskiego z 2013 r. poz. 7590), polegającą na przyjęciu niewłaściwej metody ustalania minimalnej ilości pojemników do gromadzenia zmieszanych i surowcowych odpadów komunalnych przy selektywnej zbiórce tych odpadów, skutkującej koniecznością określenia zaniżonej opłaty za gospodarowanie tymi odpadami. Przy tak sformułowanych zarzutach kasacyjnych organ odwoławczy wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a. i oddalenie skargi skarżącej, a także o zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. 4. Przewodniczący Wydziału II Izby Finansowej Naczelnego Sądu Administracyjnego zarządzeniem zniósł wyznaczony termin rozprawy i wyznaczył na ten sam dzień posiedzenie niejawne w składzie takim, jak w dniu wcześniej wyznaczonej rozprawy. Jako podstawę prawną powołano na § 1 pkt 2 Zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym (zarządzenie dostępne na stronie http://www.nsa.gov.pl/). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 193 zd. drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z uwagi na datę wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego znajduje on zastosowanie w tej sprawie. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w sytuacji, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny może sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań oceniających zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. Wskazać też należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego artykułu i które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków sądu pierwszej instancji, o czym świadczy właśnie wskazane wyżej związanie podstawami skargi kasacyjnej, sprowadzające się do tego, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego określa autor skargi kasacyjnej podnosząc naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania. Sąd kasacyjny nie ma nie tylko obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Istotnym elementem skargi kasacyjnej jest jej uzasadnienie, które powinno zostać sformułowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, które wnoszący skargę kasacyjną uznaje za naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2702/16). W skardze kasacyjnej zarzuca się błędną wykładnię §8 ust. 3 i 4 w zw. z § 8 ust. 2 pkt 2 i 6 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej L. z dnia 18 grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L. Zgodnie z §8 ust. 2 pkt 2 i pkt 6 określa się następujące ilości wytwarzanych zmieszanych odpadów komunalnych przy tygodniowym cyklu odbioru odpadów, w przypadku gdy właściciel nieruchomości prowadzi selektywną zbiórkę odpadów: 2) dla uczelni, szkół, przedszkoli, żłobków - 2 l na studenta/ucznia/dziecko i 10 l na osobę pracującą, 6) lokale gastronomiczne -14 l na 1 miejsce konsumpcyjne i 10 l na osobę pracującą (dotyczy to także miejsc tzw. "ogródków" zlokalizowanych na zewnątrz lokalu). Zgodnie z §8 ust. 3 Regulaminu ustala się minimalną pojemność pojemników do zbierania zmieszanych odpadów komunalnych, w następujący sposób: 1) właściciel nieruchomości określa sposób zbierania odpadów(selektywny, nieselektywny), 2)właściciel nieruchomości określa ilość osób korzystających z pojemników, 3)właściciel nieruchomości oblicza ilość wytwarzanych zmieszanych odpadów komunalnych, która jest iloczynem: liczby osób korzystających i średniej ilości wytwarzanych zmieszanych odpadów komunalnych, odpowiednio do sposobu zbierania odpadów określonego w ust.1 lub 2. 4)właściciel nieruchomości dobiera minimalną pojemność pojemników, która jest sumą pojemności odpowiedniej konfiguracji worków, pojemników lub kontenerów określonych w § 7ust 1. 5)różnica pomiędzy obliczoną ilością wytwarzanych odpadów zgodnie z ust 3 pkt.3 i dobraną minimalną pojemnością pojemników, nie może być większa niż 60 l. Zgodnie zaś z § 8 ust. 4. dla właścicieli nieruchomości minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów surowcowych, ustala się w sposób określony w ust.3. Z §12 ust. 2 Regulaminu wynika, że minimalna częstotliwość odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zabudowie wielorodzinnej oraz z nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne oraz z nieruchomości, na których w części zamieszkują mieszkańcy, a w części nie zamieszkują mieszkańcy w zależności od rodzaju odpadów wynosi:1) dla niesegrowanych odpadów komunalnych nie rzadziej niż jeden raz w tygodniu, 2) dla selektywnie zbieranych odpadów surowcowych tzw. " suchych" - nie rzadziej niż jeden raz na dwa tygodnie. W ocenie organów minimalna ilość wytwarzanych odpadów surowcowych, przy dwutygodniowym cyklu odbioru odpadów jest taka sama, jak wytworzona ilość zmieszanych odpadów komunalnych w okresach przyjętych w decyzji ( w okresie od 1 lutego 2014 r. do 30 czerwca 2014 r. - 13 518 l, w okresie od 1 października 2014 r. do 31 października 2014 r. - 12 766 l, w okresie od 1 listopada 2014 r. do 30 czerwca 2015 r. - 12 570 l, w okresie od 1 października 2015 r. do 29 lutego 2016 r. - 12 290 l). Organ pierwszej instancji określił minimalną ilość pojemników w odniesieniu do norm wytwarzania odpadów, określonych w § 8 ust. 2 pkt 2 Regulaminu, a następnie określił dodatkowo taką samą ilość dla odpadów surowcowych. Taki sposób obliczania minimalnej ilości i pojemności pojemników prowadzi do przyjęcia podwójnej ilości tychże pojemników, tj. dwukrotnie wyższej niż wynikająca z szacunkowych norm wytwarzania odpadów określonych w §8 ust. 2 pkt 2 Regulaminu. W świetle treści Regulaminu w brzmieniu obowiązującym w okresie objętym decyzją, normy wytwarzania odpadów określone w §8 ust. 2 Regulaminu niewątpliwie dotyczą całkowitej ilości wytwarzanych odpadów na terenie poszczególnych kategorii nieruchomości. Regulamin nie określa odrębnie ilości wytwarzanych odpadów surowcowych. Segregacja odpadów na zmieszane i surowcowe leży po stronie właściciela nieruchomości, a zatem Regulamin określa normy wytwarzania odpadów komunalnych w ujęciu globalnym. Należy zatem przyjąć, że sposób ustalania pojemności pojemników, wskazany w §8 ust. 3 Regulaminu, dotyczy łącznie wszystkich wytwarzanych odpadów na terenie nieruchomości. §8 ust. 3 Regulaminu, w swej treści obejmuje zarówno pojemniki służące do zbierania odpadów zmieszanych jak i surowcowych. Regulacja zawarta w §8 ust. 4 Regulaminu stanowi jedynie wskazówkę, że ustalenie pojemności pojemników na odpady surowcowe jest dokonywane w sposób, o którym mowa w ust. 3. Postanowienia ust. 4 bynajmniej nie wskazują, że dla odpadów surowcowych należy przyjąć dodatkowo taką samą ilość pojemników, jak dla odpadów zmieszanych. Jedyna możliwa i logiczna wykładnia powołanych postanowień Regulaminu prowadzi do konstatacji, że ust. 3 i 4 paragrafu 8 Regulaminu należy odczytywać łącznie, a w konsekwencji całkowita pojemność pojemników na odpady zmieszane i surowcowe powinna odpowiadać normom wytwarzania odpadów, wskazanej w §8 ust. 2 pkt 2 dla selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Brak jest uzasadnienia dla dublowania pojemników w przypadku selektywnej zbiórki odpadów, gdyż w ujęciu globalnym ilość wytwarzanych odpadów komunalnych nie ulega podwojeniu ze względu na sam wybór selektywnej zbiórki odpadów. Zgodnie z §2 pkt 3 Regulaminu, pod pojęciem "odpady surowcowe" (tzw. suche) należy rozumieć wyselekcjonowane z odpadów komunalnych, zbieranych dotychczas w jednym pojemniku, odpady suche, w tym opakowaniowe bez zawartości, takie jak w szczególności : metale żelazne i nieżelazne, papier, tworzywa sztuczne, odpady wielomateriałowe. Przy ustalaniu minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do gromadzenia odpadów surowcowych należy stosować zasady określone w §8 ust. 3 Regulaminu. Przepis ten określa jednak sposób ustalania minimalnej ilości pojemników na odpady surowcowe, a nie pojemność pojemników. Jest to uzasadnione faktem, że odpady surowcowe są wyselekcjonowane ze zmieszanych odpadów komunalnych. W celu obliczenia pojemności pojemników na odpady surowcowe należy stosować odpowiednią metodę określoną w §8 ust. 3 Regulaminu, jednak łączna pojemność pojemników na odpady zmieszane i surowcowe powinna być nie mniejsza niż wynikająca z norm wytwarzania odpadów. Prawidłowość powyższej interpretacji postanowień Regulaminu znajduje wyraźne potwierdzenie w uchwale nr [...] z 26 września 2016 r., mocą której skreślono §8 ust. 4, zaś w ust. 3 skreślono wyrazy "niesegregowanych (zmieszanych)". W obecnym brzmieniu postanowienia Regulaminu nie pozostawiają wątpliwości co do zasadności ustalania pojemników na odpady w sposób przedstawiony przez stronę skarżącą. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 4 ust. 2 pkt 2 nakazuje określenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku minimalnej ilości pojemników na odpady komunalne poprzez odniesienie ich do średniej ilości wytwarzanych odpadów komunalnych. Ustawa nie pozwala zatem na podwójne obliczanie pojemników w stosunku do tych samych norm wytwarzania odpadów w przypadku prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów, w oderwaniu od szacunkowej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych na nieruchomościach. Podobnie należy odczytać art. 6o ust. 1 powołanej ustawy, który nakazuje obliczanie opłaty przy uwzględnieniu średniej ilości wytwarzanych odpadów komunalnych, a zatem bez możliwości naliczania oddzielnych opłat za odpady surowcowe. Mając na względzie ogół zaprezentowanej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.