II SA/Bd 960/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A S.A. w G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku skarżącej spółki [...] S.A. w G., Starosta [...] na podstawie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, zwanej w skrócie "u.g.n.") odmówił zobowiązania E. F. i M. Ł. do udostępnienia nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni 0,3300 ha, położonej w obrębie S. , gmina S., zapisanej w księdze wieczystej [...] w celu przeprowadzenia remontu istniejącej linii napowietrznej SN 15kV relacji GPZ C. – Lisewo. Organ wskazał, że skarżąca spółka zwróciła się o wydanie decyzji zobowiązującej właścicieli do udostępnienia nieruchomości, w trybie art. 124b u.g.n., celem przeprowadzenia remontu istniejącej linii napowietrznej SN 15kV relacji GPZ C. – Lisewo. Wniosek został uzasadniony tym, że na działce nr [...] przebiega ww. linia, a stan techniczny posadowionych urządzeń energetycznych wymaga dokonania prac eksploatacyjnych i remontowych. Remont linii miałby polegać na wymianie wszystkich słupów, fundamentów, izolatorów i przewodów. Przewody "gołe" AFL miałyby zostać zastąpione "niepełnoizolowanymi" EKOPAS. Słupy betonowe żelbetowe oraz drewniane miałby zostać wymienione na betonowe wirowane. Trasa remontowanej linii pozostałaby bez zmian. Organ, mając na uwadze definicję remontu zawartą w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, uznał że planowane przedsięwzięcie nie ogranicza się do robót objętych dyspozycją art. 124b u.g.n., tj. do remontu linii energetycznej. Organ wskazał, że aby można było mówić o remoncie obiektu, remontowany obiekt musi istnieć. Remont nie może, tak jak w przedmiotowej sprawie (wymiana wszystkich słupów, fundamentów, izolatorów i przewodów) polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszeniu od nowa. W odwołaniu skarżąca spółka podniosła, że organ błędnie ocenił, iż planowane przedsięwzięcie nie jest remontem. Planowana inwestycja polega na wymianie istniejących elementów sieci energetycznej i wymianie ich na nowe z uwzględnieniem istniejących technologii, przy czym nie nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, a przede wszystkim nie ulegnie zmianie charakterystyczny parametr przedmiotowej obiektu, tj. jego długość. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że celem dokładnego zbadania stanu faktycznego sprawy, w tym ustalenia parametrów technicznych i użytkowych funkcjonującej oraz planowanej linii C. - Lisewo, inwestor dwukrotnie był wzywany m.in. o szczegółowe wskazanie tych danych. W odpowiedzi w pismach z dnia 16 i [...] marca 2017 inwestor dodatkowo wskazał m.in., że obecnie na przedmiotowej linii są przewody "gołe" AFL a po remoncie zostaną wymienione na przewody "niepełnoizolowane" EKOPAS. Ponadto dotychczasowe słupy betonowe, żelbetowe oraz drewniane zostaną wymienione na betonowe wirowane, przy czym w niektórych przypadkach słupy będą wyższe. Zaznaczono także, że nie zostaną zamontowane nowe elementy, a jedynie "stare" urządzenia nie nadające się do eksploatacji zostaną wymienione na fabrycznie nowe. Wojewoda zwrócił ponadto uwagę na znajdujące się w aktach sprawy "Wytyczne programowe na remont kapitalny linii SN-15kv GPZ Chełmno-Lisewo [...] wraz z odgałęzieniami", z których wynika, że długość linii objętej remontem w zakresie linii głównej to 23 km, natomiast w zakresie odgałęzień 30 km. W zakresie linii głównej zakłada się wymianę przewodów AFL 50mm na AFL 70 mm wraz ze słupami (230 szt). W zakresie odgałęzień zaś zakłada się wymianę przewodów AFL 35 mm na AFL 50mm oraz AFL 25 mm na AFL 35 mm oraz wymianę słupów. Planuje się także wymianę odłączników napowietrznych na rozłączniki przystosowane do zdalnego sterowania, a na słupach mają być stosowane mostki izolowane. Jak wskazał Wojewoda, ocena czy mamy do czynienia z remontem jest uzależniona od zakresu planowanych prac. Przy remoncie nie powinno dochodzić do realizacji nieistniających uprzednio elementów obiektu ani do zmiany położenia obiektu i jego gabarytów. Nie ma przy tym decydującego znaczenia fakt, czy gabaryty te uległy zwiększeniu, czy też zmniejszeniu. Zdaniem Wojewody remont nie może, tak jak w przedmiotowej sprawie (przebudowa linii elektroenergetycznej, w tym zdemonotowanie fundamentów, słupów, montaż 230 nowych słupów w zakresie linii głównej z jednoczesną wymianą przewodów o zwiększonym przekroju) polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszeniu od nowa. Wojewoda uznał, że w sprawie nie mają przesądzającego znaczenia okoliczności podnoszone przez wnioskodawcę, że linia jest w złym stanie technicznym, a prace remontowe mają na celu zapewnienie dalszego bezpiecznego i niezakłóconego funkcjonowania linii. Istotne jest, czy na skutek planowanych prac dojdzie do odtworzenia stanu pierwotnego, a zatem stanu, jaki istniał przed wykonaniem prac, czy też powstanie jakakolwiek nowa substancja w obrębie istniejącego obiektu budowlanego, czy to zamiast, czy też obok dotychczas istniejących elementów. Demontaż istniejącej linii C. - Lisewo i postawienie w jej miejscu zupełnie nowego urządzenia, jak wynika z powyższych rozważań, nie spełnia przesłanek definicji remontu. Wojewoda zwrócił również uwagę, że na przedmiotowej linii przewody typu AFL 50 mm zostaną zastąpione przewodami AFL 70 mm na linii głównej, a na odgałęzieniach AFL 25 mm i 35 mm zostaną wymienione odpowiednio na AFL 35 i 50 mm, co oznacza zwiększenie możliwości przesyłu prądu. W tej sytuacji pomimo zapewnień inwestora o utrzymaniu parametrów technicznych linii nie mogą się ostać zapewnienia o wielkości przesyłanej energii elektrycznej, a tym samym i natężeniu prądu, gdyż takowe umożliwiają większe przekroje przewodów – linek. Zmianie ulegną, zatem parametry użytkowe linii (niezależnie od tego, czy właściciel sieci ze zwiększonych możliwości przesyłu skorzysta) – a to w opinii Wojewody uniemożliwia zakwalifikowanie robót jako remontu. Jak wskazał Wojewoda, charakterystyczny parametr obiektu liniowego, czyli napowietrznej linii 15 kV, jest jego długość i ta w przedmiotowej sprawie, jak zapewnia inwestor, nie ulega zmianie. Zmianie ulegają natomiast podstawowe elementy konstrukcyjne linii, tj. słupy (sposób ich posadowienia oraz wysokość), jak i przewody, co uniemożliwia zakwalifikowanie robót do kategorii remontu, czy konserwacji. Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] S.A. z siedzibą w G., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz naruszenie art. 124b ust. 1 u.g.n. W ocenie skarżącej, organy obydwu instancji nie uzasadniły, dlaczego planowane przedsięwzięcie nie mieści się w kategorii remontu, dokonując jednocześnie błędnej oceny argumentu, że parametry linii nie ulegną zmianie, bo – w ocenie skarżącej – nie uzasadnia tego zgromadzony materiał dowodowy. Skarżąca spółka podkreśliła, że Wojewoda nietrafnie uważa planowane prace za polegające na całościowej rozbiórce obiektu budowlanego i wzniesieniu go od nowa z nowymi parametrami. Skarżąca wskazała, że wymiana słupów polegająca na usunięciu starych słupów i posadowieniu nowych w żaden sposób nie oznacza demontażu linii i budowy nowego obiektu ani przebudowy linii. Podkreśliła, że remont linii energetycznej polega na wymianie jej elementów, jak wskazano we wniosku. Nie jest możliwe dokonanie prac remontowych bez uprzedniego usunięcia starych elementów linii, jakimi są słupy o wyeksploatowanej konstrukcji. Niemożliwym i nieuzasadnionym technologicznie jest, aby obecnie w celu remontu linii zastosowano dokładnie takie słupy, z tego samego materiału. Nie ma konieczności wymiany przewodów i słupów na identyczne jak używane obecnie, zaś rozwiązania technologiczne przyjęte przez skarżącą są zgodne z aktualnie obowiązującymi Polskimi Normami, a zastosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto pierwotnie dopuszcza wprost art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z treścią art. 124b ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Wynika z tego, że udostępnienie nieruchomości na rzecz podmiotu zawiadującego instalacją służącą do dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, oraz niezbędnymi do jej działania obiektami i urządzeniami następuje na wniosek tego podmiotu w sytuacji, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia prac remontowych, konserwujących lub eliminujących skutki zaistniałej awarii. Przytoczony przepis przewiduje szczególny wypadek czasowego ograniczenia wykonywania prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego do nieruchomości na podstawie decyzji administracyjnej, stanowiący postać wywłaszczenia. Właściciel, użytkownik wieczysty lub uprawniony z tytułu innych praw rzeczowych ograniczany jest w swoim prawie w ten sposób, że musi znosić korzystanie z nieruchomości przez osoby trzecie w sposób wynikający z komentowanego artykułu i określony w decyzji zezwalającej na korzystanie z nieruchomości. Okoliczność, że mamy do czynienia z ograniczeniem prawa własności determinuje ścieśniającą wykładnię ww. przepisu. Zasadnie organ wskazał, że w celu określenia pojęcia "remontu" należy odwołać się do definicji "remontu" zawartej w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Dokonując analizy powyższej definicji stwierdzić należy, że aby określone czynności zakwalifikować można było jako remont, muszą być one oparte na wskazanych przez ustawodawcę podstawach: prace należy wykonać w obiekcie, który już istnieje i nie mogą one prowadzić do zmiany pierwotnego stanu obiektu, nie będąc jednocześnie jego konserwacją. Remont, zatem nie może stanowić ani przebudowy, ani rozbudowy, nadbudowy czy zmiany przeznaczenia obiektu. Ustawodawca zezwolił przy tym na stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Przebudowa natomiast zdefiniowana została w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego i przez pojęcie to należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Jak wynika z zestawienia ww. przepisów, zasadniczą różnicę pomiędzy tymi dwoma pojęciami z zakresu prawa budowlanego stanowi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, którą wyklucza remont, a która stanowi o istocie przebudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny (por. wyroki NSA: z 8.04.2011 r., II OSK 610/2010; z 25.01.2008 r., II OSK 1945/2006 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli zatem w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji, będziemy mieli do czynienia z przebudową. Jeżeli zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegać będzie na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie będąc bieżącą konserwacją, będzie to remont. Rzeczą organu w niniejszym postępowaniu było, zatem ustalenie, czy zakres i planowany efekt robót budowlanych zamierzonych przez inwestora doprowadzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, czy też polegać będzie wyłącznie na odtworzeniu stanu pierwotnego istniejącego obiektu budowlanego bez zmiany jego parametrów użytkowych lub technicznych. Jak wynika z treści wniosku inicjującego postępowanie, zamiarem inwestora była wymiana przewodów, tj. demontaż istniejących przewodów i montażu nowych oraz wszystkich słupów, fundamentów, izolatorów i przewodów. Wnioskodawca wyjaśnił też, że planowany na działce nr [...] remont jest częścią remontu kapitalnego całej linii SN-15kv GPZ Chełmno-Lisewo wraz z odgałęzieniami, obejmujący 23 km linii głównej oraz 30 km odgałęzień. W zakresie linii głównej nastąpi wymiana przewodów AFL 50mm na AFL 70 mm wraz ze slupami (230 szt), natomiast w zakresie odgałęzień nastąpi wymiana przewodów AFL 35 mm na AFL 50mm i AFL 25 mm na AFL 35 mm oraz wymiana słupów; nastąpi także wymiana odłączników napowietrznych na rozłączniki przystosowane do zdalnego sterowania, a na słupach mają być stosowane mostki izolowane. Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem liniowym – napowietrzną linią elektroenergetyczną. Determinuje to pewną specyfikę oceny prac wykonywanych w ramach takiego obiektu. W świetle art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego obiekt liniowy stanowi obiekt budowlany. Oznacza to, że linia energetyczna stanowi obiekt budowlany jako całość. Z tej perspektywy należy, więc oceniać prace wykonywane na obiekcie liniowym. Jeżeli zatem roboty budowlane prowadzone są w stosunku do całego obiektu, a tylko realizowane są etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów i de facto efektem tych robót będzie demontaż całej linii przesyłowej (lub znacznej jej części) i zastąpieniu jej nową substancją, to tym samym nie można takich robót kwalifikować jako remontu, lecz jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Dopuszczalność kwalifikacji robót budowlanych jako remontu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego (zmiana tych parametrów oznacza, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego) i gdy zamierzone prace nie dotyczą całego obiektu budowlanego (demontażu całej linii przesyłowej), lecz tylko określonego jego fragmentu (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1509/16). Z powyższego wynika, że nie jest możliwe kwalifikowanie działań na przedmiotowej działce odmiennie niż na pozostałej części linii elektroenergetycznej GPZ C. – Lisewo, która ma być objęta wskazanym przez skarżącą "remontem kapitalnym". Skoro prace przewidziane do wykonania na całej linii jako obiekcie budowlanym nie mieszczą się w pojęciu remontu (wymiana w ramach całej linii słupów, włącznie ze zmianą ich parametrów technicznych, wysokości, lokalizacji, materiału konstrukcyjnego, wymiana linek, wraz ze zmianą ich przekroju, średnicy), to nie spełniają tych wymogów również roboty na fragmencie linii w ramach tej jednej inwestycji. Choć elementem charakterystycznym obiektu liniowego jest jego długość (art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego), która w sprawie nie ulega zmianie (w przypadku jej zmiany celowym byłoby rozważenie tego typu prac w ramach którejś z kategorii budowy), to jednak nie oznacza to, że w sprawie mamy do czynienia z remontem i odtworzeniem stanu pierwotnego, albowiem po pierwsze planowany jest – jak wskazała to sama skarżąca - remont całej linii GPZ C. - Lisewo, a po drugie w wyniku realizacji zamierzonych robót w ramach całego obiektu liniowego ulegną istotnej zmianie parametry linek, co da możliwość przesyłania większej ilości energii, a ponadto parametry słupów (ich wysokość). Słusznie wskazuje skarżąca, że art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego dopuszcza zastosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto pierwotnie. Podnosząc, że w przedmiotowej sprawie ze względów technologicznych niemożliwym i nieuzasadnionym jest zastosowanie dokładnie takich samych słupów, z tego samego materiału, oraz że nie ma konieczności wymiany przewodów i słupów na identyczne jak używane obecnie, zaś rozwiązania technologiczne przyjęte przez skarżącą są zgodne z aktualnie obowiązującymi Polskimi Normami – skarżąca nie zauważa, że konieczność zastosowania, ze względów technologicznych, innych wyrobów niż użyto pierwotnie jest możliwa pod warunkiem, że wskutek tego nie dojdzie do powstania obiektu budowlanego o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny. Słusznie natomiast wskazał Wojewoda, że do takiej sytuacji dojdzie, skoro wskutek zmiany przekroju linek właściciel obiektu budowlanego będzie mógł go wykorzystywać w szerszym zakresie, niż dotychczas (będzie miał zwiększone możliwości przesyłania energii elektrycznej). Nie jest istotne, czy skarżąca z tej możliwości skorzysta – tak jak nie byłoby istotne, gdyby właściciel domu, po dobudowaniu dodatkowego piętra w ramach "remontu" deklarował, że nie będzie z niego korzystać. Należy także zauważyć, że planowana przez skarżącą inwestycja będzie polegała na innej zmianie jakościowej, tj. wymianie odłączników napowietrznych na przystosowane do zdalnego sterowania – a więc wskutek planowanej inwestycji obiekt zyska nową funkcję, której dotychczas w ogóle nie posiadał. W tym stanie nie było podstaw do kwalifikacji określonych we wniosku prac jako remontu, a w konsekwencji do wydania decyzji zobowiązującej, o której mowa w art. 124b ust. 1 u.g.n. Zmiana parametrów użytkowych obiektu budowlanego będącego obiektem liniowym stanowi natomiast kwalifikację zamierzonych przez inwestora prac jako mieszczących się w kategorii przebudowy. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz.1369), Sąd oddalił skargę.