I OSK 4160/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.S. i M.P. oraz skargi kasacyjnej B.J., J.L. i J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2421/17 w sprawie ze skarg H.S. i M.P. oraz B.J., J.L. i J.K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 stycznia 2018 r. oddalił skargę M.P. i H.S. oraz skargę B.J., J.L. i J. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli H.S., M. P., E. P., K.S., A.S., T.S. oraz S.S., zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie skargi albo przekazanie sprawy do Sądu pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania sprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie: 1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi, pomimo że organ bezpodstawnie przyjął, że należy uznać, iż decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] lutego 1970 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Państwa pod rozbudowę drogi publicznej części nieruchomości położonej w G. przy ulicy [...] wpisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w G., oznaczonej katastralnie jako parcela nr [...] o powierzchni 1819 m2 i nr [...] o powierzchni 47 m2 z nieruchomości o powierzchni 2,1239 ha, nie została skierowana do osoby nieżyjącej, a w konsekwencji, że nie doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa; 2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. nr 17, poz. 70), dalej: uzt, w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi, pomimo że organ bezpodstawnie przyjął, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy zaistniała przesłanka uzasadniająca odstąpienie od rokowań, co w konsekwencji zwalniało ubiegającego się o wywłaszczenie z obowiązku przeprowadzenia rokowań w trybie art. 6 ust. 1 uzt. Postanowieniem z 26 września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną E. P., K.S., A.S., T.S. oraz S.S. jako wniesioną bez uprzedniego wniosku o sporządzenie uzasadnienia. Odrębną skargę kasacyjną złożyli J.L., B.J. oraz J. K., zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie skargi albo przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie: 1) art. 151 ppsa w zw. z art. 153 ppsa i 170 ppsa przez rozstrzygnięcie sprawy sprzecznie z oceną prawną i wytycznymi zawartymi w wiążących w niniejszej sprawie wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1796/12, i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1090/13, i w konsekwencji utrzymanie w mocy wadliwej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] lutego 1970 r., pomimo że została ona skierowana w zakresie wywłaszczenia do nieżyjącej E.S., a w zakresie odszkodowania do nieustalonych spadkobierców E.S., czym doszło do rażącego naruszenia ówczesnych art. 99 § 1 kpa i art. 22 ust. 1 uzt; 3) art. 151 ppsa w zw. z art. 131 § 1 ppsa w zw. z 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 99 kpa i art. 22 ust. 1 uzt na skutek oddalenia skargi, pomimo że organ administracji nie stwierdził nieważności kontrolowanej decyzji, mimo skierowania jej w zakresie wywłaszczenia do nieżyjącej E.S., a w zakresie odszkodowania do nieustalonych spadkobierców E.S., tym samym pozostawiając w obrocie prawnym decyzję skierowaną do podmiotów niebędących stroną postępowania w rozumieniu przepisów obowiązujących zarówno w momencie wydania kontrolowanej decyzji, jak i obecnie, gdyż zarówno osoba nieżyjąca, jak i nieustaleni spadkobiercy nie spełniają kryterium strony postępowania; 4) art. 151 ppsa w zw. z art. 131 § 1 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 99 § 1 kpa i art. 22 ust. 1 uzt na skutek oddalenia skargi, pomimo że organ administracji nie stwierdził nieważności kontrolowanej decyzji, mimo skierowania jej w zakresie wywłaszczenia do nieżyjącej E.S., a w zakresie odszkodowania do nieustalonych spadkobierców E.S., tym samym różnicując tryb usuwania wadliwych decyzji administracyjnych z obrotu prawnego, w sytuacji jednoczesnego stwierdzenia przez organ nieważności decyzji organu drugiej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Przystępując do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, że rozpoznawana sprawa dotyczy rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym decyzji z [...] lutego 1970 r., mocą której wywłaszczono za odszkodowaniem część nieruchomości oznaczonej jako parcela nr [...] o powierzchni 1 819 m2 i nr [...] o powierzchni 47 m2 z całej nieruchomości o powierzchni 2,1239 ha, stanowiącej własność wpisanej w księdze wieczystej E.S. zmarłej w 1935 r. oraz decyzji z [...] marca 1971 r., którą utrzymano w mocy powyższą decyzję w części orzekającej o wywłaszczeniu i uchylono w części przyznania odszkodowania spadkobiercom E.S. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że wywłaszczenie to zostało dokonane pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Problem w sprawie sprowadza się do kwestii dotyczącej prowadzenia w ówczesnym czasie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości, która nie miała uregulowanego stanu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje pogląd, że podobnie jak obecnie obowiązujące przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszczają prowadzenie takiego postepowania (art. 113 ust. 6 i 7 oraz art. 14 ust. 3 i 4), przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie sprzeciwiały się przeprowadzeniu postępowań wywłaszczeniowych względem nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Świadczy o tym treść przepisów: art. 6 ust. 4 (obowiązek wystąpienia do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości nie ciąży na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu są nieznane), art. 15 ust. 2 pkt 6 (we wniosku o wywłaszczenie należy wskazać osobę właściciela nieruchomości i miejsce jego zamieszkania, jeżeli jest znane, lub posiadacza nieruchomości, jeżeli nie jest nim osoba ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów, a osoby właściciela nie można ustalić), art. 19 (jeżeli w toku postępowania zgłosi i udowodni swoje prawo własności do nieruchomości osoba nie ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów organ dopuści ją do uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony niezależnie od uczestnictwa właściciela). Należy odnotować, że przepisy ustawy z 1958 r. samodzielnie też określały elementy niezbędne w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 22 ust. 1 uzt orzeczenie o wywłaszczeniu powinno w szczególności zawierać ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie, jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczoną nieruchomość zostają utrzymane (pkt 1), wskazanie, na czyj wniosek następuje wywłaszczenie (pkt 2), ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania (pkt 3), wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania (pkt 4), szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 5) oraz pouczenie o środkach odwoławczych (pkt 6). Przepisy tego artykułu były przepisami szczególnymi, które znajdując zastosowanie w ramach postępowania wywłaszczeniowego, wyłączały zastosowanie art. 99 § 1 kpa w brzmieniu obowiązującym w 1970 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie organy, ze względu na określone brzmienie art. 22 ust. 1 uzt, nie miały obowiązku wskazywania strony postępowania, która w wyniku postępowania wywłaszczeniowego pozbawiana była prawa własności nieruchomości. Jednocześnie na organach prowadzących postępowanie wywłaszczeniowe ciążył obowiązek dokładnego określenia przedmiotu wywłaszczenia (art. 22 ust. 1 pkt 1 uzt), co mogło odbyć się nie tylko przez wskazanie numeru działki podlegającej wywłaszczeniu, ale także przez wskazanie właściciela ujawnionego w księdze wieczystej. Zatem przepis art. 22 ust. 1 uzt, określając elementy, jakie powinno zawierać orzeczenie o wywłaszczeniu, nie wskazuje na konieczność zindywidualizowania osoby wywłaszczanej. Ujawnienie w wykazie wywłaszczanych nieruchomości danych osobowych osoby ujawnionej jako właściciel w księdze wieczystej nie może być traktowane jako skierowanie decyzji do osoby zmarłej, nie narusza też w rażący sposób przepisów regulujących treść orzeczenia o wywłaszczeniu. Oczywiście przepisy uzt, jak to wyżej podniesiono, nakładały na wnioskodawcę wywłaszczenia obowiązek wskazania we wniosku osoby właściciela i jego adresu, jeżeli jest znany, lub posiadacza nieruchomości, jeżeli nie jest nim ujawniony w księdze wieczystej właściciel, a osoby właściciela nie można ustalić (art. 15 ust. 2 pkt 6). Dysponując wiadomością o śmierci właścicielki ujawnionej w księdze wieczystej, na etapie postępowania zwykłego można zakładać obowiązek podjęcia kroków w celu ujawnienie posiadacza nieruchomości, jak też wykazania, że osoby aktualnego właściciela nie można ustalić. Są to jednak obowiązki o charakterze procesowym, których waga dla postępowania nadzwyczajnego musi być oceniana przez pryzmat przesłanki nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa. W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, iż z zasady instytucja nieważności decyzji administracyjnej dotyczy naruszeń prawa materialnego. Stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie tego rodzaju wad dokonywane jest w oparciu o przepisy dotyczące wznowienia postępowania (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 713). Należy jednak zauważyć, że niektóre wady proceduralne mogą być przyczyną powstania wad materialnoprawnych. Zatem, co do zasady, naruszenia procedury nie mogą stanowić samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli już są przytaczane jako uzasadnienie stwierdzenia nieważności decyzji, to łączy się je z wadami materialnoprawnymi. Istotne znaczenie ma bowiem ocena wpływu naruszenia procedury administracyjnej na poprawność rozstrzygnięcia w sprawie. Ewentualne naruszenia w toku postępowania zwykłego obowiązków procesowych związanych z ustaleniem kręgu osób uprawnionych do udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym nie mogą w sprawie zostać uznane za prowadzące do rażącego naruszenia prawa materialnego i skutkujące wydaniem decyzji sprzecznej z wymogami prawa, jak wyżej bowiem wskazano, indywidualizacja właściciela wywłaszczanej nieruchomości nie stanowiła koniecznego elementu orzeczenia o wywłaszczeniu (vide wyrok NSA z dnia 24 lutego 2021 r., sygn.. akt I OSK 3554/18). Jednocześnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ i Sąd pierwszej instancji nie naruszyli oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1795/12 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1090/13. Owe wskazania dotyczyły błędnego ograniczenia na wcześniejszym etapie postępowania nadzwyczajnego kontroli decyzji wywłaszczeniowych wyłącznie do oceny decyzji odwoławczej pod kątem wad opisanych w art. 156 § 1 kpa z pominięciem dokonania kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej. Wada tego postępowania została usunięta w powtórzonym postępowaniu kontrolnym, a fakt, że wyniki tego postępowania są niezgodne z oczekiwaniami skarżących, nie powoduje, że postępowanie to było prowadzone wbrew wytycznym płynącym ze wspomnianych wyroków sądów administracyjnych. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że w myśl przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wywłaszczenie następowało za odszkodowaniem (art. 7 uzt). Tym samym organ orzekając o wywłaszczeniu nieruchomości, miał obowiązek orzec również o odszkodowaniu za tę nieruchomość, wyjątkowo tylko odraczając moment wydania orzeczenia w tym przedmiocie nie dłużej niż trzy miesiące na podstawie art. 22 ust. 2 uzt. W przypadku gdy w sprawie brak było możliwości ustalenia personaliów spadkobierców po zmarłej E.S., w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ prawidłowo spełnił dyspozycję art. 7 uzt, wskazując jako uprawnionych do odszkodowania spadkobierców zmarłej właścicielki. Wprawdzie art. 22 ust. 1 pkt 4 uzt nakazywał wskazanie z imienia, nazwiska i adresu w orzeczeniu osoby uprawnionej do odszkodowania, to jednak w sytuacji, gdy w dacie orzekania o tym odszkodowaniu właściciel nie żył i nieprzeprowadzone zostało postępowanie spadkowe, dopuszczalne było wskazywanie uprawnionych w sposób ogólny jako spadkobierców nieżyjącej już określonej osoby. Można co prawda rozważać, czy mając świadomość zgonu właścicielki ujawnionej w księdze wieczystej, należało postępowanie odszkodowawcze zawiesić na podstawie art. 90 § 1 pkt 4 kpa w jego pierwotnym brzmieniu, do czasu rozstrzygnięcia kwestii następstwa prawnego, to jednak naruszenie to, przy uwzględnieniu art. 7 i art. 22 ust. 2 uzt, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma charakteru opisanego w art. 156 § 1 pkt 2 kpa w brzmieniu obecnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1169/18). Odnotować przy tym należy, że postępowanie spadkowe, które doprowadziło do ustalenia spadkobierców E.S. i uregulowania kwestii majątkowych, nastąpiło dopiero w 1992 r. Tymczasem, zgodnie z ówcześnie obowiązującym przepisem art. 29 § 1 dekretu z 11 października 1946 r. - Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 320), właściciel nieruchomości był zobowiązany ujawnić swoje prawo w księdze wieczystej, czego spadkobiercy właścicielki ujawnionej w księdze wieczystej nie dopełnili. Jeżeli "właścicielem była osoba prywatna, sąd prowadzący księgę wieczystą przynagli opieszałego właściciela za pomocą grzywien". W świetle powyższych wywodów za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 ppsa w zw. z art. 153 ppsa i 170 ppsa, art. 151 ppsa w zw. z art. 131 § 1 ppsa w zw. z 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 99 kpa i art. 22 ust. 1 uzt, art. 151 ppsa w zw. z art. 131 § 1 ppsa w zw. z 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 99 kpa i art. 22 ust. 1 uzt oraz art. 151 ppsa w zw. z art. 131 § 1 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 99 § 1 kpa i art. 22 ust. 1 uzt. Przechodząc do zarzutu związanego z nieprzeprowadzeniem obowiązkowych rokowań przed wywłaszczeniem nieruchomości, należy wskazać, że zgodnie z art. 6 ust. 1 uzt ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad ustawy. Przepis ten jednak nie miał charakteru absolutnego, gdyż wyjątek od tego obowiązku został przewidziany w art. 6 ust. 4 uzt, który przewidywał, że obowiązek wystąpienia do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości nie ciążył na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności, jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu są nieznane. Przenosząc treść tych przepisów na grunt rozpoznawanej sprawy, należy odnotować, że w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu wykazana była E.S., która zmarła w 1935 r. Jednocześnie w dacie prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego postępowanie spadkowe, które doprowadziłoby do ustalenia stanu prawnego nieruchomości, nie było wszczęte, w związku z czym właściciel wywłaszczanej nieruchomości nie był znany. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaszły przesłanki do zastosowania art. 6 ust. 4 uzt i odstąpienia od prowadzenia rokowań na podstawie art. 6 ust. 1 uzt. W konsekwencji powyższego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do uznania, że Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok naruszył art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 i 4 uzt, w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.