II SA/Kr 1494/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Małgorzata Łoboz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi "T." S.A. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 9 września 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala Starosta [...] decyzją z dnia 14 marca 2017 r., nr [...] znak: [...] odmówił [...] S.A. zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę inwestycji pn.: Instalacja urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej [...] S.A. nr [...] na istniejącym budynku kościoła, tj. instalacja 3 szt. anten panelowych typu 742226v01 oraz 1 sztuki anteny radiolinii typu VHLP1 mocowanych do istniejących słupków wieży kościelnej za pośrednictwem wsporników rurowych, instalacja 9 sztuk modułów radiowych RRU do istniejących słupków wewnątrz wieży za pośrednictwem wsporników rurowych, instalacja 2 sztuk szaf sprzętowych outdoor na projektowanym ruszcie posadowionym na poddaszu kościoła, instalacja dróg kablowych, jumperów, kabli optycznych i zasilających oraz budowa instalacji zasilającej wewnętrznej, na dz. nr [...] w miejscowości M., G. M.. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że postanowieniem z 2 stycznia 2017 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej. Po analizie uzupełnionych akt sprawy Starosta uznał, iż inwestor nie wykonał nałożonych obowiązków w pełnym zakresie, w szczególności w zakresie doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M., zatwierdzonego uchwałą rady Gminy M. z dnia 20 lutego 2006 r. nr [...] oraz uchwałą z dnia 3 sierpnia 2006 r. nr [...] (Dziennik Urzędowy Województwa [...]) . Inwestycja zlokalizowana jest na terenie oznaczonym w planie symbolem UK - tereny usług kultu religijnego, na którym obowiązuje zakaz lokalizacji wież radiokomunikacyjnych (par. 43 ust. 4 pkt 2 planu). Ponadto inwestor nie wypełnił obowiązku wskazania obszaru o dopuszczalnej mocy promieniowania obejmującego łączną emisję projektowanych anten sektorowych i pozostałych istniejących już na tym terenie źródeł, co jest niezbędne dla prawidłowego określenia obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji. Od decyzji tej odwołał się inwestor, nie zgadzając się z oceną zgodności inwestycji z planem miejscowym. Podniósł, że nie planuje budowy urządzenia wieży radiokomunikacyjnej, lecz urządzenia stacji bazowej telefonii komórkowej, która jest obiektem infrastruktury technicznej. Jego zdaniem zakaz wyrażony w par. 43 ust. 4 planu dotyczy jedynie budowy wież wolnostojących. Przypomniano też, że inwestor otrzymał pozytywną decyzję służby ochrony konserwatorskiej. Jednocześnie stwierdzono, że odwołujący nie odnosi się do pozostałych kwestii podnoszonych w decyzji Starosty, tj. braku należytego uzupełnienia dokumentacji, bowiem kluczowe jest dla niego rozstrzygnięcie w zakresie zgodności inwestycji z planem miejscowym. Wojewoda decyzją z dnia 9 września 2017 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołując art. 138 § l pkt ł ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016.23, w związku z art. 16 ustawy 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw -Dz.U.201 7.935) - zwanej dalej k.p.a. i art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U.2017.1332). Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że postanowienie o uzupełnieniu braków uznał za prawidłowe, wszystkie wskazane w nim elementy wymagały uzupełnienia bądź wyjaśnienia. Każdy z punktów postanowienia dotyczył zagadnień podlegających kontroli organów administracji architektoniczno-budowlanej (projektu zagospodarowania terenu, zgodności projektu budowlanego z przepisami budowlanymi i środowiskowymi, kompletności i spójności dokumentacji projektowej). Po analizie złożonego projektu budowlanego, treści postanowienia o uzupełnieniu braków oraz informacji udzielonych w odpowiedzi na postanowienie przez pełnomocnika inwestora, organ odwoławczy przychylił się do stanowiska Starosty [...] wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o odmowie. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że inwestycja zlokalizowana jest, zgodnie z § 3 ust. 1 ustaleń planu miejscowego, w terenie usług kultu religijnego, oznaczonym symbolem UK. W § 43 mpzp. Jako przeznaczenie podstawowe ustalono dla tego symbolu lokalizację obiektów kultu religijnego i towarzyszącą zabudowę mieszkaniową, jako przeznaczenie dopuszczalne - lokalizację obiektów gospodarczych i usługowych związanych z funkcją podstawową, dróg wewnętrznych i miejsc postojowych, obiektów małej architektury, terenów zieleni urządzonej i nieurządzonej, obiektów infrastruktury technicznej. W punkcie 4 § 43 mpzp podkreślono, że na terenie oznaczonym symbolem UK obowiązuje zakaz lokalizacji urządzeń wież radiokomunikacyjnych. Takie zapisy ustaleń planu miejscowego, krytykowane przez inwestora, jako mało precyzyjne, dają jego zdaniem możliwość instalowania wszystkich urządzeń radiokomunikacyjnych, pod warunkiem, że nie będą montowane na specjalistycznej wieży. Ponieważ urządzenia, które mają zostać zainstalowane w ramach projektowanej inwestycji będą montowane wewnątrz wieżyczki kościoła, zakaz określony w § 43 pkt 4 ppkt 2 mpzp tej inwestycji nie dotyczy. W opinii organu odwoławczego powyższa interpretacja ustaleń planu jest zbyt uproszczona i niewłaściwa. Zgodzić się wprawdzie należy, że zapis został sformułowany niefortunnie, jednak skupiając się na literalnym odczytaniu zakazu stwierdzić należy, że podmiotem w tym zdaniu, są urządzenia, nie wieże radiokomunikacyjne, zatem zakaz dotyczy lokalizacji urządzeń radiokomunikacyjnych w ogóle, nie tylko tych instalowanych na wieżach technicznych. Takie też stanowisko zajął Starosta [...]. W art. 35 ust. 1 Prawa budowanego ustawodawca nałożył na organy administracji architektoniczno - budowlanej obowiązek, przed wydaniem pozwolenia na budowę, szczegółowej analizy zgodności projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i organy te są właściwe do interpretowania często nieprecyzyjnych zapisów aktów prawa miejscowego. Wobec stanowiska inwestora, organ I instancji pismem z dnia 5 grudnia 2016 r. zwrócił się do Wójta Gminy M. (jako organu reprezentującego samorząd lokalny będący autorem planu miejscowego) o wyjaśnienie, jak należy kwalifikować stwierdzenie "zakaz lokalizacji urządzeń wież radiokomunikacyjnych". W odpowiedzi w piśmie z dnia 19 grudnia 2016 r. poinformowano, że po konsultacji z autorem (projektantem) planu miejscowego uznano, że zakaz ten dotyczy urządzeń związanych z uzbrojeniem (wyposażeniem) wież radiokomunikacyjnych niezależnie od tego czy byłyby instalowane na istniejącym budynku czy na konstrukcji wieży radiokomunikacyjnej. Po dokonaniu opisanych wcześniej ustaleń, biorąc pod uwagę stanowisko organu samorządu lokalnego, jak również stanowisko Starosty [...] wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że nie można uznać zgodności projektowanej inwestycji z § 43 pkt 4 ppkt 2 ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M.. Kwestia ta była wskazana w postanowieniu o uzupełnieniu braków z 17 listopada 2016 r. i organ I instancji słusznie uznał, że nie została przez inwestorów poprawiona. Pozostałe uchybienia wskazywane przez organ I instancji, dotyczące braku przedstawienia analizy obszaru oddziaływania inwestycji z uwagi na kumulację oddziaływań urządzeń projektowanych i istniejących, zdaniem organu odwoławczego, również są zasadne. Zgodnie z art. 35 ust. 1 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność inwestycji z przepisami, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowanymi oraz kompletność projektu budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego punkty wymienione do uzupełnienia w postanowieniu z 2 stycznia 2017 r. były zasadne - wymagały zmiany lub precyzyjnego wyjaśnienia. Decyzję Wojewody zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [...], zarzucając jej : 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, poprzez dowolne ustalenie, że: - inwestycja polegająca na instalowaniu urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącej wieży kościoła na dz. nr [...] w miejscowości M., gmina M. jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy M., - oddziaływanie zgłaszanej inwestycji może przekraczać standardy dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia dotrzymania tych poziomów, 2) naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2016 r., poz. 290) poprzez przyjęcie, że nie zachodzi zgodność projektu budowlanego z § 43 pkt 4 ppkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z dnia 20 lutego 2006 r. oraz uchwałą Nr [...] z dnia 3 sierpnia 2006 r. (Dz. Urz. Woj. [...] 3) naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy dopuszczalne jest zobowiązanie inwestora postanowieniem z dnia 2 stycznia 2017 r. do doprowadzenia projektu zagospodarowania terenu w zakresie usytuowania stacji bazowej telefonii komórkowej do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, 4) błędną wykładnię § 2 ust. 1 pkt. 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia. Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], a także o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt. 1 a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) - tj. w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a.) . Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle tych kryteriów należy stwierdzić, że jest prawidłowa, a wniesiona skarga, jako bezzasadna podlega oddaleniu. Postanowieniem z dnia 2 stycznia 2017 r. Starosta [...] nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej. Inwestor nie wykonał nałożonych obowiązków w pełnym zakresie, w szczególności w zakresie doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M., zatwierdzonego uchwałą Rady G. M. z dnia 20 lutego 2006 r. nr [...] oraz uchwałą z dnia 3 sierpnia 2006 r. nr [...] (Dziennik Urzędowy [...]) a także braku przedstawienia analizy obszaru oddziaływania inwestycji z uwagi na kumulację oddziaływań urządzeń projektowanych i istniejących, co jest niezbędne dla prawidłowego określenia obszaru oddziaływania inwestycji. W konsekwencji prawidłowo w oparciu o art. 35 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) wydano decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Inwestycja zlokalizowana jest na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem UK (§ 3 ust. 1 pkt 10 lit. h). W § 43 mpzp - jako przeznaczenie podstawowe ustalono dla tego symbolu lokalizację obiektów kultu religijnego i towarzyszącą zabudowę mieszkaniową. Jako przeznaczenie dopuszczalne - lokalizację obiektów gospodarczych i usługowych związanych z funkcją podstawową, dróg wewnętrznych i miejsc postojowych, obiektów małej architektury, terenów zieleni urządzonej i nieurządzonej, obiektów infrastruktury technicznej. Na terenach usług kultu religijnego UK obowiązuje jednoznacznie określony zakaz lokalizacji urządzeń wież radiokomunikacyjnych (§ 43 ust. 4 pkt 2 planu). Jest to ustalenie szczególne, które stanowi wyjątek od ogólnej zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wyrażonej w Rozdziale II - § 9 ust 1 pkt 4 planu , dotyczącej lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej , niezbędnych dla obsługi terenu w zakresie telekomunikacji, pod warunkiem że ich lokalizacja nie pozostaje w sprzeczności z pozostałymi ustaleniami planu. Zakaz z § 43 ust. 4 pkt 2 należy rozumieć szeroko zgodnie z jego literalną treścią - mowa, bowiem w nim o wszelkich urządzeniach wież radiokomunikacyjnych. Zakaz dotyczy nie tylko samych urządzeń konstrukcyjnych wież radiokomunikacyjnych, ale też ich wyposażenia technicznego służącego do transmisji telekomunikacyjnej (urządzeń radiokomunikacyjnych). Wbrew twierdzeniom inwestora zakaz z § 43 pkt 4 ppkt 2 mpzp dotyczy również montowania urządzeń radiokomunikacyjnych wewnątrz wieżyczki kościoła. Gdyby zakaz miał dotyczyć tylko samych urządzeń konstrukcyjnych wież radiokomunikacyjnych, to prawodawca lokalny użyłby odpowiednich pojęć by nadać mu jednoznaczną treść. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organów obu instancji, że w § 43 pkt 4 ppkt 2 mpzp mowa o urządzeniach, nie wieżach radiokomunikacyjnych, dlatego zakaz dotyczy lokalizacji urządzeń radiokomunikacyjnych w ogóle, nie tylko tych instalowanych na wieżach technicznych. Stanowisko to nie jest sprzeczne z art. 46 ust 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych ( Dz. U. z 2010 r poz. 675) W rozpatrywanej sprawie postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo a ustalenia zebrane i ocenione w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz. U. z 2016 r poz. 23 ze zm.). Gmina M. zajęła konsekwentne stanowisko, że teren działki nr [...] położony w Miejscowości M. znajduje się w terenach oznaczonych symbolem UK - teren usług kultu religijnego i KDZ1 – tereny dróg i ulic publicznych. "Obowiązujący zakaz lokalizacji urządzeń wież radiokomunikacyjnych" umieszczony jest w ustaleniach szczególnych dotyczących wyłącznie terenu UK i miał na celu ochronę budynku Kościoła Parafialnego, w związku z tym dotyczy urządzeń związanych z uzbrojeniem ( wyposażeniem) wież radiokomunikacyjnych niezależnie od tego czy byłyby instalowane na istniejącym budynku, czy na konstrukcji wieży radiokomunikacyjnej. Organ rozpoznający sprawę trafnie miał na względzie, że pismo Gminy M. z dnia 19 grudnia 2016 r, znak : [...] ma charakter dokumentu urzędowego. Stosownie do art. 76 kodeksu postępowania administracyjnego - dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone ( §1). Przepis § 1 stosuje się odpowiednio do dokumentów urzędowych sporządzanych przez organy jednostek organizacyjnych lub podmioty, w zakresie poruczonych im z mocy prawa lub porozumienia spraw wymienionych w art. 1 pkt 1 i 4 ( § 2 ).Przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach ( §3) . Dokument urzędowy stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Dokument taki sporządzony przez upoważniony do tego organ w zakresie swojego działania korzysta z domniemania prawdziwości (autentyczności dokumentu) oraz zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Jakkolwiek domniemania te mogą być obalone, ale musi to zostać przekonująco wykazane w trakcie trwania postępowania. Mając wystarczająco zgromadzony materiał dowodowy organy obu instancji kierując się zasadą wyrażoną w art. 80 k.p.a. trafnie oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego, że planowana inwestycja sprzeczna jest z mpzp. Tej oceny nie zmienia powoływane przez inwestora pozwolenia z dnia 29 czerwca 2016 r, nr [...] i z dnia 8 listopada 2016 r nr [...] wydane przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. na prowadzenie robót instalacyjnych przy modernizacji urządzeń technicznych w zabytku wpisanym do rejestru zabytków, bowiem jest to wyłącznie stanowisko konserwatorskie, wydane w oparciu o postanowienia ustawy z dnia 23 lipca 2003 r o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2014 r poz. 1446 ze zm.) a dotyczy wyłącznie wąskiej branżowej oceny, w ramach kompetencji tego organu. Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).