II SA/Gl 869/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi D. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Po rozpoznaniu wniosku K. K. Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 Kpa oraz art. 4 ust. 2, art. 53 ust. 3 i 4, art. 54 w zw. z art. 54 ust. 1 i art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., zwanej też dalej ustawą lub u.p.z.p.), ustalił na rzecz wnioskodawcy warunki zabudowy działki nr 1 położonej przy ul. [...] w C. dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W decyzji ustalone zostały parametry dla projektowanego obiektu i wskaźniki zagospodarowania terenu, wskazano na obowiązek spełnienia wymogów zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określono dostęp do drogi publicznej i wymagania w zakresie miejsc parkingowych oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. W uzasadnieniu przywołano sporządzoną analizę obszaru, której wyniki stanowią załącznik decyzji. Wynika z niej, że wskazana do zainwestowania działka położona jest w sąsiedztwie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, których parametry umożliwiły ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy. Z uwagi na szerokość działek budynki mieszkalne lokalizowane są na analizowanym terenie bezpośrednio przy granicach nieruchomości. W odniesieniu do zgłoszonego w toku postępowania przez D. T. sprzeciwu co do możliwości usytuowania objętego postępowaniem budynku w granicy z jej nieruchomością Prezydent Miasta C. stwierdził, iż przedmiotem postępowania jest stwierdzenie możliwości, czy dana inwestycja jest możliwa do realizacji w świetle przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o realizacji inwestycji, a jedynie określa podstawowe parametry dotyczące zagospodarowania terenu i planowanego budynku. Zgodność z przepisami budowlanymi, w tym z rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jest badana dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik D. T. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania zarzucił naruszenie przez organ I instancji przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz przepisów art. 7 i 77 § 1 Kpa poprzez zaniechanie zebrania całego materiału dowodowego, a przez to odstąpienie od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności ustalenia dokładnej szerokości działki wnioskodawcy, a ponadto wpływu planowanej zabudowy na nieruchomości sąsiednie. Podniósł, że szerokość działki wnioskującego jest mniejsza niż 12m i ustalenie szerokości planowanego budynku na 8 m sprawia, że będzie on musiał zostać zlokalizowany w granicy z działką odwołującej się. Taka lokalizacja projektowanej zabudowy w istotny sposób zakłóci w przyszłości możliwość racjonalnego zagospodarowania jej działki, w tym jej zabudowę. Stwierdził nadto, że zdaniem odwołującej, kształt i szerokość obu działek de facto predysponuje je do zabudowy przez jednego inwestora jako zabudowy bliźniaczej. W innym bowiem przypadku posadowienie budynku w granicy działki spowoduje naruszenie intymności i spokoju właściciela sąsiedniej działki i może być źródłem konfliktów sąsiedzkich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 59 ust. 1 i 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję Prezydenta Miasta C. utrzymało w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia przytaczając treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz powołując treść rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 165 poz. 1588 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem) oraz treść sporządzonej na użytek niniejszej sprawy na podstawie tego rozporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, SKO stwierdziło, że odnośnie projektowanej zabudowy spełnione zostały wszystkie wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunki pozwalające na wydanie dla planowanej inwestycji pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Jak wynika z prawidłowo opracowanej analizy, obejmującej prawidłowo wyznaczony obszar analizowany, przy ul. [...] przy której położona jest objęta postępowaniem działka nr 1 znajduje się tylko jeden budynek mieszkalny wolnostojący. Taką jego lokalizację umożliwiła przy tym szerokość działki na której jest położony. Pozostałe budynki zlokalizowane są bezpośrednio w granicach nieruchomości. Objęta zamierzeniem inwestycyjnym działka położona jest w sąsiedztwie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Projektowana inwestycja stanowić będzie zatem kontynuację występującej na tym terenie zabudowy. Zabudowa obszaru analizowanego pozwala też na ustalenie parametrów projektowanej zabudowy. Na załączniku graficznym nr 1 do decyzji obszar analizowany został wskazany z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy – ust. 4 § 9 rozporządzenia. W wynikach analizy zamieszczono opis budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, ich funkcje, szerokość elewacji frontowych, ilość kondygnacji i ich wysokość. Na podstawie tych danych zostały ustalone parametry dla projektowanej zabudowy. SKO podkreśliło, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma prawo odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Powołując się na orzecznictwo organ odwoławczy stwierdził też, że postanowienia decyzji o warunkach zabudowy dotyczące ochrony interesów osób trzecich mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, nie mogą zaś zawierać nakazów kierowanych do osób trzecich czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes osób trzecich, który to wymóg został w decyzji organu pierwszej instancji spełniony. Nadto powołując się również na orzecznictwo SKO stwierdziło, że na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie bada się zgodności objętego postępowaniem zamierzenia inwestycyjnego z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych), które nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.. Ocena spełnienia wymogów wynikających z tego rozporządzenia należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO reprezentowana przez adwokata D. T. wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta C. oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła, że decyzja SKO została wydana z naruszeniem rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kpa "poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego, a przez to odstąpienie od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności ustalenia dokładnej szerokości działki wnioskodawcy, a ponadto wpływu planowanej zabudowy działki wnioskodawcy na nieruchomości sąsiednie". W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą wcześniej w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę SKO w Częstochowie wniosło o jej oddalenie powtarzając co do zasady argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w którym odniesiono się do tożsamych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub. pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Wbrew zarzutom skargi brak jest w szczególności podstaw do przyjęcia, że sprawa nie została wyjaśniona i rozważona w postępowaniu administracyjnym w dostateczny i wystarczający do jej załatwienia sposób oraz, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Odnośnie tych zarzutów Sąd podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organy obu instancji nie mogły naruszyć przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych bo ich nie stosowały. Jak to zasadnie przyjęło SKO powołując się na orzecznictwo, przepisy te nie są przepisami odrębnymi o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Spełnienie wymogów wynikających z tych przepisów będzie przedmiotem oceny dopiero na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego tj. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę (względnie postępowaniu zgłoszeniowym). Niezależnie od tego wśród określonych w decyzji organu pierwszej instancji warunków wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego został też sformułowany wymóg aby inwestycja spełniała warunki określone w przedmiotowym rozporządzeniu, pomijając już, że obowiązek badania spełnienia wymogów wynikających z tych przepisów obciąża organy orzekające na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego. Gdyby zatem inwestycja nie spełniała wymogów warunków technicznych to nie powinna zostać przez organy architektoniczno-budowlane zaakceptowana. Dopiero też na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego istotnym może okazać się ustalenie dokładnej szerokości działki inwestora. Biorąc pod uwagę skalę zalegających w aktach administracyjnych map można przy tym z wystarczającą na użytek niniejszego postępowania dokładnością przyjąć, że szerokość działki inwestora wynosi 12m, a działki skarżącej ponad 13m. Nie było przy tym potrzeby dokonywania w tym względzie bliższych ustaleń. Zaskarżoną decyzją nie orzeczono też o dopuszczalności lokalizacji projektowanego budynku mieszkalnego w granicy z działką skarżącej, chociaż w świetle treści wyników analizy zabudowy w obszarze analizowanym byłoby to całkowicie uzasadnione. Skarżąca nie kwestionuje bowiem wyników tej analizy i stanowiska SKO, że poza jednym budynkiem mieszkalnym wszystkie pozostałe w obszarze analizowanym są usytuowane przy ul. [...] w granicach działek. Wynika z tego w jednoznaczny sposób niewielkiej szerokości położonych przy tej ulicy działek budowlanych. Za koniecznością takiego sytuowania budynków świadczy też twierdzenie skarżącej, że jej działka i działka inwestora nadają się do zabudowy przez jeden podmiot w formie zabudowy bliźniaczej. Wbrew stanowisku skarżącej biorąc pod uwagę szerokość jej działki, ma ona wartość jako działka pod zabudowę (z jednoczesną możliwością jej wykorzystania w pozostałej części – w głębi), tylko przy przyjęciu, że budynek będzie usytuowany w granicy. Całkowicie jest zatem niezrozumiały zarzut (pomijając już jego normatywną podstawę), że ewentualne usytuowanie spornej inwestycji w granicy spowoduje zmniejszenie wartości działki skarżącej, jak i zarzut, iż takie ewentualne usytuowanie tego budynku "w istotny sposób zakłóci w przyszłości możliwość racjonalnego zagospodarowania" jej działki. Całkowicie podzielić też trzeba stanowisko SKO, że określone w decyzji organu pierwszej instancji warunki w zakresie ochrony interesów osób trzecich nie naruszają treści art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W skardze (pomijając omówiony wyżej zarzut możliwości usytuowania budynku w granicy), nie sformułowano przy tym względnie konkretnych zastrzeżeń. Również działając z urzędu (w zw. z treścią art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.) Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów. W świetle poprawnie przeprowadzonej analizy zabudowy w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym zaistniały bowiem przesłanki do przyjęcia, że sporna inwestycja spełnia wszystkie warunki o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Prawidłowo, bo zgodnie z treścią rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. ustalono też dla projektowanej zabudowy jej linię, wskaźnik powierzchni zabudowy (§ 5 ust. 1 rozp.), szerokość elewacji frontowej (§ 6 ust. 1), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 ust. 1 – w dec. błędnie powołano się w tym względzie na treść § 7 ust. 4 rozp.), układ połaci dachowej, kąt nachylenia oraz wysokość kalenicy głównej (§ 8). Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.