III SA/Po 796/17

Dnia 24 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska (spr.) Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Izabela Paluszyńska Protokolant: sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi P.Z. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2017r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania pomocy dla producentów rolnych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] II. zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "ARiMR") w Poznaniu decyzją z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P.Z. (dalej: "strona") od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], o umorzeniu postępowanie w sprawie przyznania pomocy dla producentów rolnych, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] grudnia 2016 r. strona wystąpiła z wnioskiem o udzielenie pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody w danej uprawie spowodowane wystąpieniem w roku 2016 suszy, gradu, huraganu, deszczu nawalnego lub ujemnych skutków przezimowania. W dniu [...] grudnia 2016 r., na wezwaniem organu ARiMR do uzupełnienia braków formalnych wniosku, strona przedłożyła protokół z oszacowania zakresu i wysokości szkód. Z kolei [...] lutego 2017 r. przedłożono korektę wniosku ze zmienionym rachunkiem bankowym. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją z [...] kwietnia 2017 r. umorzył postępowanie, wskazując, że ze względu na regulacje ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych nie jest on już władny do wydania decyzji merytorycznej względem zdarzeń, które wystąpiły w roku 2016. W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej strona wniosła o przyznanie wnioskowanej pomocy finansowej, zarzucając organowi I instancji naruszenie § 13j ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań ARiMR. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uznając, że zaistniała sytuacja prawna wskazuje na bezprzedmiotowość postępowania zainicjowanego wnioskiem strony. Organ odwoławczy stwierdził, że pomoc, o której stanowi § 13j ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów wydatkowana była w ramach dotacji celowej z budżetu państwa na rok 2016 zgodnie z umową zawartą z Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, co wiązało się z koniecznością jej wypłaty do końca grudnia 2016 roku. Wydanie w roku 2017 pierwszego rozstrzygnięcia w formie decyzji przyznającej pomoc z tytułu programu realizowanego w roku budżetowym 2016 naruszyłoby przepisy ustawy o finansach publicznych. Regulacje przewidziane w jej art. 44 ust. 1 pkt 3 i art. 46 ust. 1 obejmują swoim zakresem wyłącznie zobowiązania wymagalne w danym roku kalendarzowym. Przyznanie zatem obecnie odwołującemu płatności z tytułu zdarzenia, które miało miejsce w 2016 roku doprowadziłoby do naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Przekroczenie tak zakreślonego terminu – 31 grudnia 2016 r. – powoduje bezprzedmiotowość postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu strona, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zarzuciła naruszenie art. 105 § 1 i art. 12 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, § 13j ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów, a także art. 44 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Skarżący podkreślił, że brak jest podstaw do uznania, że niewydanie decyzji do 31 grudnia 2016 r. czyni postępowanie bezprzedmiotowym. Wprowadzenie tego terminu przez ustawodawcę byłoby nieracjonalne, skoro termin na złożenie wniosku mijał 5 grudnia 2016 r. W konsekwencji organ ARiMR powinien zastosować art. 13j ust. 1 rozporządzenia i przyznać skarżącemu pomoc, niezależnie od daty zakończenia postępowania administracyjnego. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja z [...] sierpnia 2017 r. Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu, którą utrzymano w mocy decyzję z [...] kwietnia 2017 r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] o umorzeniu postępowania w sprawie udzielenia pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane wystąpieniem w roku 2016 suszy, gradu, huraganu, deszczu nawalnego lub ujemnych skutków przezimowania. Stanowisko prezentowane przez organ ARiMR sprowadza się w istocie do uznania braku możliwości przyznania pomocy w roku 2017 za zdarzenie, które miało miejsce w roku 2016, z uwagi na wynikające stąd naruszenie dyscypliny finansów publicznych, co w ocenie tego organu świadczy o bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego. Z powyższym stanowiskiem organu ARiMR nie sposób się zgodzić. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: "K.p.a."), gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której regulacja ta traktuje, oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to w szczególności brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy przy tym do czynienia także w sytuacji, gdy wobec upływu terminu prawa materialnego organ administracji publicznej traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego, to jest nie jest on już dłużej władny do rozstrzygnięcia danej sprawy. Materialnoprawną podstawę dla rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżącego stanowią przede wszystkim przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 187 ze zm., dalej: "rozporządzenie"). Zgodnie § 13j ust. 1 tego rozporządzenia w 2016 roku Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentom rolnym, którym został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody w danej uprawie w wysokości co najmniej 50% i mniej niż 70% lub szkody powstały na powierzchni co najmniej 50% i mniej niż 70% upraw w szklarniach i tunelach foliowych, spowodowane wystąpieniem w 2016 roku suszy, gradu, huraganu, deszczu nawalnego lub ujemnych skutków przezimowania w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich. Pomoc ta, o czym stanowi już § 13j ust. 4 rozporządzenia, jest przyznawana w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, na wniosek tego producenta rolnego złożony w terminie do dnia 5 grudnia 2016 r. na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej. Przywołane powyżej przepisy rozporządzenia krajowego ani inne zawarte w tym rozporządzeniu regulacje nie przewidują terminu, który miałby ograniczać organ ARiMR w możliwości przyznania wnioskowanej przez skarżącego pomocy. Ograniczenie takie nie wynika także z regulacji ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm., dalej: "u.f.p."), na które w kontrolowanej sprawie powołuje się organ ARiMR. Przytaczany przez ten organ art. 44 ust. 1 pkt 3 u.f.p. stanowi, że wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokościach ustalonych w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych. Z kolei art. 46 ust. 1 u.f.p. wskazuje, iż jednostki sektora finansów publicznych mogą zaciągać zobowiązania do sfinansowania w danym roku do wysokości wynikającej z planu wydatków lub kosztów jednostki, pomniejszonej o wydatki na wynagrodzenia i uposażenia, składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, inne składki i opłaty obligatoryjne oraz płatności wynikające z zobowiązań zaciągniętych w latach poprzednich, z zastrzeżeniem art. 136 ust. 4 i art. 153 ustawy. Ostatnio wskazane przepisy ustawy o finansach publicznych pozostają bez wpływu na materialnoprawną kompetencję organu ARiMR do udzielenia pomocy finansowej wynikającej z § 13j ust. 1 rozporządzenia. Podkreślić trzeba, że z materialnoprawnych podstaw rozstrzygania sprawy objętej wnioskiem skarżącego, w tym zwłaszcza z § 13j ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia, wynika, że organ ARiMR jest zobowiązany skorzystać z tej kompetencji ilekroć spełnione zostaną przewidziane ku temu przesłanki. Tym bardziej zatem, wobec treści regulacji § 13 rozporządzenia, brak jest podstaw, aby organ ARiMR odwoływał się do nieprzewidzianych tam kwestii budżetowych, skoro przyznanie rzeczonej pomocy nie zależy od jego uznania, abstrahując już od tego, że w żadnym razie nie powinno to stanowić o bezprzedmiotowości postępowania. Z przywoływanych przez organ ARiMR art. 44 ust. 1 pkt 3 i art. 46 ust. 1 u.f.p. nie wynika także brak możliwości zaciągania zobowiązania względem zdarzeń, które miały miejsce w poprzednim roku budżetowym, do czego w istocie zmierza argumentacja prezentowana przez ten organ. W tym miejscu zasadnym jest powołanie się na treść § 13j ust. 9 rozporządzenia. Zgodnie z tą regulacją w przypadku gdy ze złożonych wniosków, o których mowa w § 13j ust. 4 rozporządzenia, wynika, że zapotrzebowanie na pomoc, o której mowa w ust. 1 cytowanego paragrafu, przekracza łącznie kwotę 100 mln zł, wysokość tej pomocy ustala się jako iloczyn deklarowanej przez producenta rolnego we wniosku, o którym mowa w ust. 4, powierzchni upraw, na której wystąpiły szkody spowodowane przez suszę, grad, huragan, deszcz nawalny lub ujemne skutki przezimowania, stawki, o której mowa w ust. 8, oraz współczynnika korygującego. Współczynnik korygujący stanowi iloraz kwoty 100 mln zł i kwoty równej zapotrzebowaniu na tę pomoc wynikającemu ze złożonych wniosków oraz jest ustalany z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku. Z ostatnio przywołanego przepisu wynikają dwa istotnie dla rozpatrywanego przypadku wnioski. Po pierwsze, na co zwraca uwagę także skarżący, nie można uznać, aby racjonalne było działanie ustawodawcy, który z jednej strony umożliwiałby producentom rolnym wystąpienie z wnioskiem o pomoc do dnia 5 grudnia 2016 r., a z drugiej strony ograniczałby czasowo możliwość przyznania tej pomocy do 31 grudnia 2016 r. Działanie takie byłoby tym bardziej nieracjonalne, że na gruncie § 13j ust. 9 rozporządzenia dla przyznania pomocy może okazać się konieczne zastosowanie tzw. "współczynnika korygującego", którego ustalenie jest możliwe dopiero po uwzględnieniu danych co do wysokości dochodzonej pomocy, pochodzących ze wszystkich terminowo złożonych wniosków. Po drugie, już prawodawca w § 13j ust. 9 rozporządzenia wyznaczył górną granicę kwoty (100 mln zł) przeznaczonej do udzielenia pomocy z § 13j ust. 1 rozporządzenia, przewidując szczególny mechanizm, który ma doprowadzić do jej nieprzekroczenia – wspomniany już powyżej "współczynnik korygujący". Rola organów ARiMR sprowadza się wobec tego de facto do rozdysponowania tak zakreślonej kwoty, w zgodzie z przepisami § 13j rozporządzenia, i przerzucanie w tym względzie jakiejkolwiek odpowiedzialności na producentów rolnych za ewentualne błędne zapisy umowy o dotację (problem nieprawidłowego skonstruowania umowy o dotację pozostaje poza weryfikacją tut. Sądu, jako że w aktach administracyjnych brak jest umowy, na którą powołuje się organ ARiMR) jest nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawa, jakim zgodnie z art. 2 Konstytucji RP jest Rzeczpospolita Polska. Rozpoznając ponownie sprawę organ ARiMR zobligowany będzie zastosować się do wyrażonej w niniejszym uzasadnieniu oceny prawnej, merytorycznie rozpoznając sprawę z wniosku skarżącego. W tych okolicznościach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), orzeczono jak w pkt I. sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej postanowiono w pkt II. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a.