I OSK 2126/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 177/17 w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną we wznowionym postępowaniu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 30 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 177/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.P. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną we wznowionym postępowaniu, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody P. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że za podstawę wyrokowania Sąd pierwszej instancji przyjął następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu [...] września 2013 r. J.P. dokonała rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Starosta K. przyznał stronie, z tym dniem, status bezrobotnego. W dniu [...] października 2016 r. do Powiatowego Urzędu Pracy w K. wpłynęło pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w J. z którego wynika, że J.P. była zgłoszona do obowiązkowych ubezpieczeń emerytalnego i rentowych jako osoba bezrobotna w okresie od dnia [...] września 2013 r. do dnia [...] kwietnia 2014 r. i jednocześnie jako wspólnik spółki jawnej w okresie od dnia [...] września 2013 r. do dnia [...] maja 2014 r. W związku z powyższym, Starosta Powiatu K. postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wznowił z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] września 2013 r. Następnie decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Starosta orzekł o uchyleniu decyzji własnej z dnia [...] września 2013 r. oraz odmówił uznania strony za osobę bezrobotną od dnia [...] września 2013 r. W odwołaniu od ww. decyzji J.P. zarzuciła naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez brak wydania orzeczenia o uznaniu jej za osobę bezrobotną od dnia [...] maja 2014 r. pomimo, że od tego dnia nie była już wspólnikiem spółki jawnej [...] M.M. J.P. Okoliczność ta została ostatecznie przesądzona dopiero w prawomocnym wyroku Sądu Apelacyjnego [...] Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w R. z dnia [...] maja 2016 r., sygn. akt [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Wojewoda P., po rozpoznaniu odwołania, działając na podstawie art. 10 ust. 7 pkt 2, art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2016 r., poz. 645 ze zm., dalej: "ustawa") utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu K. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu obowiązującym na dzień 17 września 2013 r., obowiązkowo ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowym podlegały, z zastrzeżeniem art. 8 i 9, osoby fizyczne, które na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej były osobami prowadzącymi pozarolniczą działalność, wg art. 8 ust. 6 pkt 4 tej ustawy. Natomiast na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. l ustawy, status bezrobotnego mogła nabyć osoba, która nie podlegała, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Zdaniem organu odwoławczego powołany przez skarżącą wyrok potwierdza, że w okresie od dnia [...] września 2013 r. do dnia [...] maja 2014 r. spełniała ona warunki do podlegania z mocy ustawy ubezpieczeniom społecznym. W tym stanie rzeczy, okoliczność ta jest istotną dla sprawy okolicznością faktyczną istniejącą w dniu wydania przez Starostę decyzji o uznaniu strony za osobę bezrobotną z dniem [...] września 2013 r., nieznaną organowi, co stanowiło podstawę do wznowienia postepowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Odnosząc się do zarzutu nie uznania strony za osobą bezrobotną od dnia maja 2014 r. organ drugiej instancji wskazał, że decydujące znaczenie dla nabycia statusu bezrobotnego ma spełnienie przez zainteresowaną osobę ustawowych przesłanek w dacie rejestracji w urzędzie pracy. Nie ma podstaw prawnych do oceny możliwości przyznania stronie statusu bezrobotnego z dniem [...] maja 2014 r. J.P. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wniesionej na powyższą decyzję, zarzuciła jej naruszenie art. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przez dokonanie zmiany decyzji Starosty K. i nie uznanie jej za osobę bezrobotną z dniem [...] maja 2014 r., pomimo posiadania informacji, że od tego dnia nie była wspólnikiem spółki jawnej. Skarżąca wskazała, że wprawdzie w dacie rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. nie mogła być uznana za osobę bezrobotną, lecz status taki mogła nabyć z dniem ustania ubezpieczenia społecznego z tytułu bycia wspólnikiem spółki jawnej, co nastąpiło w dniu [...] maja 2014 r. Nadanie jej statusu bezrobotnego powinno ulec przesunięciu do dnia [...] maja 2014 r. Wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody P. W ocenie Sądu pierwszej instancji regulacją, która dawałaby podstawę do uznania skarżącej za osobę bezrobotną z datą wsteczną z uwagi na konieczność zachowania procedury rejestracji, jest art. 78 ust. 4 ustawy . Zgodnie z tym przepisem, w przypadku przyznania bezrobotnemu prawa do emerytury, świadczenia przedemerytalnego, renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 1, renty szkoleniowej, renty socjalnej, zasiłku macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego, zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub renty rodzinnej w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę na okres, w którym był bezrobotny, pozbawienie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku następuje za okres, za który przyznano emeryturę, świadczenie przedemerytalne, rentę z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 1, rentę szkoleniową, rentę socjalną, zasiłek macierzyński, zasiłek w wysokości zasiłku macierzyńskiego, zasiłek chorobowy, świadczenie rehabilitacyjne lub rentę rodzinną w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę. Zdaniem Sądu, przepis ten przewiduje możliwość pozbawienia statusu bezrobotnego, a co za tym idzie – również prawa do zasiłku dla bezrobotnych, ale tylko za okres, za który przyznano wymienione w nim świadczenia. Dokonując wykładni przepisu należy mieć na względzie nie tylko jego kontekst językowy, ale także cel regulacji prawnej (ratio legis), a celem ww. unormowania było niewątpliwie umożliwienie bezrobotnemu przywrócenia przysługującego mu statusu bez konieczności ponownej rejestracji w przypadku przyznania, z mocą wsteczną, świadczeń wykluczających status osoby bezrobotnej. Uznanie, że w przedstawionej sytuacji należy osobę, której stosunek umowny spółki ustał z datą późniejszą niż dzień rejestracji, na skutek wykreślenia spółki z KRS, pozbawić statusu osoby bezrobotnej na czas nieoznaczony i zamknąć jej drogę do ustalenia uprawnień z inną datą, byłoby sprzeczne z celem omawianego przepisu, a także z prawem do zabezpieczenia społecznego, wyrażonym w art. 67 ust. 2 Konstytucji RP i zasadą równości wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Sytuacja takiej osoby jest bowiem analogiczna do sytuacji osób, którym przyznano świadczenia wymienione wprost w art. 78 ust. 4 ustawy. Dokonując zatem wykładni funkcjonalnej ww. przepisu, nakazującej przy ustalaniu znaczenia danej regulacji prawnej uwzględniać jej cel, należy dojść do wniosku, że ww. przepis będzie miał zastosowanie w niniejszej sprawie, co organ winien mieć na względzie dokonując oceny uprawnień skarżącej i wydając rozstrzygnięcie w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. Wojewoda Podkarpacki, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 maja 2017 r. zarzucając mu: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie po dokonaniu wykładni celowościowej oraz funkcjonalnej należy zastosować art. 78 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który dawałby podstawę do uznania skarżącej za osobę bezrobotną z datą wsteczną bez zachowania procedury rejestracji, 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 78 ust. 4 ww. ustawy poprzez jego bezpodstawne i niewłaściwe zastosowanie jako przepisu, który nie reguluje w żadnym razie materii stanowiącej przedmiot sprawy oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 3) naruszenie art. 78 ust. 4 ustawy przez błędne przyjęcie, że sytuacja faktyczna i prawna skarżącej jest analogiczna jak sytuacja osób, którym przyznano świadczenia wymienione wprost w art. 78 ust.4 ww. ustawy, dlatego należy ją pozbawić statusu bezrobotnego tylko za okres "od-do", 4) naruszenie art. 15 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonym wyrokiem jedynie decyzji organu drugiej instancji, która była wydawana w postępowaniu wznowieniowym i błędne wskazanie, że organ winien dokonać oceny uprawnień skarżącej w oparciu o art. 78 ust. 4 ustawy, tj. w trybie zwykłym. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 78 ust. 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r., poz. 645 ze zm.), który w ocenie Sądu pierwszej instancji winien mieć zastosowanie w sprawie utraty przez skarżącą statusu bezrobotnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że art. 78 ust. 4 ww. ustawy stanowi podstawę do pozbawienia statusu bezrobotnego, ale tylko za okres, za który przyznano osobie wymienione w tym przepisie świadczenia. Niewątpliwie celem rozwiązania przyjętego w powołanym przepisie jest umożliwienie bezrobotnemu przywrócenia przysługującego mu statusu bez konieczności ponownej rejestracji, w razie przyznania mu na okres oznaczony, z mocą wsteczną, świadczeń gwarantujących uprawnienia z zakresu zabezpieczenia społecznego, a wykluczających status osoby bezrobotnej. Należy mieć na uwadze, że regulacja ta ma szczególne znaczenie dla zachowania ciągłości uprawnień z ubezpieczenia społecznego w stosunku do osób, które uzyskały czasowe świadczenie wykluczające możliwość korzystania ze statusu osoby bezrobotnej. Rację ma więc Sąd pierwszej instancji, że sytuacja skarżącej, która została pozbawiona statusu bezrobotnego z uwagi na okoliczność, iż w okresie od dnia 17 września 2013 r. do dnia 7 maja 2014 r. podlegała ubezpieczeniu społecznemu jako wspólnik spółki jawnej, jest analogiczna do sytuacji osób wymienionych w art. 78 ust. 4 cyt. ustawy. W podanym, zamkniętym datami, okresie skarżąca miała zagwarantowane ubezpieczenie społeczne, co wyłączało w tym czasie rejestrację jako osoba bezrobotna, natomiast z momentem wykreślenia spółki z rejestru skarżąca przestała podlegać obowiązkowemu ubezpieczeniu, a co za tym idzie ustały okoliczności wykluczające posiadanie statusu osoby bezrobotnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni funkcjonalnej i celowościowej art. 78 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia (...), w wyniku której doszedł do słusznego przekonania, że analizowany przepis będzie miał zastosowanie w niniejszej sprawie, co należy uwzględnić przy ponownej ocenie uprawnień strony. Słusznie zostało podkreślone w skarżonym wyroku, że pozbawienie skarżącej statusu osoby bezrobotnej na czas nieoznaczony i prawa do ustalenia spornych uprawnień z inną datą, jest sprzeczne z celem art. 78 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia (...), a także z prawem do zabezpieczenia społecznego, wyrażonym w art. 67 ust. 2 Konstytucji RP i zasadą równości wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Z powyższych względów zarzuty skargi kasacyjnej z zakresu naruszenia omawianego przepisu materialnego okazały się niezasadne i podlegały oddaleniu. Niezrozumiały i oczywiście bezzasadny jest ostatni zarzut pełnomocnika organu w zakresie naruszenia art. 15 K.p.a., w szczególności, że istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego, zarzut ten świadczy o niezrozumieniu treści art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., którego istotą jest nie tylko uchylenie decyzji dotychczasowej gdy zostało stwierdzone istnienie podstaw do jej uchylenia ale też rozstrzygnięcie o istocie sprawy. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 P.p.s.a.