III SA/Wr 763/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Protokolant st. inspektor sądowy Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów związanych z odstąpieniem od usunięcia na parking strzeżony I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. (nr [...]) działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L. - Dyrektor Wydziału Środowiska i Gospodarowania Odpadami ustalił A. S. oraz "A" sp. j. koszty w wysokości 240 zł związane z odstąpieniem od usunięcia w dniu [...] października 2016 r. z ul. [...] w L., na parking strzeżony, pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Powyższa decyzja została uchylona w wyniku wniesionych od niej odwołań. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L. - Dyrektor Wydziału Środowiska i Gospodarowania Odpadami, decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 130a ust. 10h i 10i ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm., dale w skrócie: "p.o.r.d.") w związku z uchwałą Rady Miejskiej w L. nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu, ustalił A. S. i "A" sp. z o.o. sp. j w L. koszty w wysokości 240 zł, związane z odstąpieniem od usunięcia na parking strzeżony pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] w dniu [...] października 2016 r. z ulicy [...] w L. Organ I instancji wskazał, że w dniu [...] października 2016 r. Straż Miejska w L. wydała dyspozycję usunięcia pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] z ul. [...] w L. w związku z naruszeniem przepisu art. 130a ust. 1 pkt 1 p.o.r.d.. Z uwagi na wystąpienie przesłanki zawartej w art. 130a ust. 2a p.o.r.d., odstąpiono od odholowania pojazdu na parking strzeżony. Organ I instancji podkreślił, że w chwili zgłoszenia się kierującej pojazdem osoby, dyspozycję wezwania lawety, która została wydana o godz. 16:15 odwołano, jednakże laweta przyjechała o godz. 16:34. Średni czas dojazdu lawety z siedziby firmy "B" S.C. na ulicę [...] w L. wynosi 15-20 minut. W związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu laweta przyjechała po 19 minutach od wezwania, co dowodzi, że w chwili wydania dyspozycji jej odwołania znajdowała się ona w trakcie dojazdu do miejsca zdarzenia. W konsekwencji wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu, a następnie odstąpienie od jego usunięcia spowodowało powstanie kosztów, którymi została obciążona Gmina L. Po rozpatrzeniu odwołań od decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r., SKO w L. decyzją z [...] sierpnia 2017 r. (nr [...]), utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ II instancji przywołał treść art. 130a ust. 2a p.o.r.d. Wskazał, że obciążenie kosztami wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, następuje na skutek wydania dyspozycji usunięcia pojazdu i odstąpienia od niej w związku z ustaniem przyczyny uzasadniającej usunięcie. Nie można zatem – w ocenie organu – przyjmować, że w świetle art. 130a ust. 2a p.o.r.d. może dojść do takiej sytuacji faktycznej, że nie wystąpią koszty związane z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu i odstąpienia od niej, a mianowicie w sytuacji, gdy usunięcie pojazdu nastąpiło po wydaniu dyspozycji, a przed jego usunięciem w związku z ustaniem przyczyn usunięcia, ponieważ druga część przepisu art. 130a ust. 2a określa jedynie kto jest zobowiązany do zapłaty kosztów. Podkreślono, że obowiązkiem organu ustalającego te koszty jest dokładne wyjaśnienie, w jakich okolicznościach doszło do wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, odstąpienia od tej dyspozycji oraz czy wydanie dyspozycji odstąpienia spowodowało powstanie kosztów, którymi należy obciążyć właściciela pojazdu. Odnosząc się do podniesionej przez strony w odwołaniach kwestii wysokości kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu i następnie odstąpienia od niej, SKO zauważyło, że ustawodawca ustanowił mechanizm ustalania opłat za usunięcie pojazdów nieuzależniony od faktycznej wysokości tych opłat w konkretnym przypadku. W dalszej części uzasadnienia Kolegium powołało regulacje prawne określające zasady ustalania opłat za usunięcie pojazdów. Organ odwoławczy podkreślił, że po pierwsze właściciel nieprawidłowo zaparkowanego pojazdu, wobec którego wydano dyspozycję jego usunięcia z drogi, ponosi koszty nawet w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, jeżeli doszło do powstania tych kosztów. Po drugie, rada powiatu (w miastach o statusie powiatu rada miejska) zobowiązana została przez ustawodawcę do corocznego ustalania w drodze uchwały wysokości wyżej wymienionych kosztów. Wysokość kosztów powstałych poprzez wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu mimo odstąpienia od tej czynności nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu. Po trzecie, rada powiatu nie może określać ww. opłat jedynie w oparciu o powyższe dwa kryteria - jest ona związana maksymalną wysokością stawek kwotowych opłat, która wynosi 480 zł za usunięcie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t. Określając zatem w § 2 uchwały z dnia [...] listopada 2015 r. Nr [...] wysokość kosztów w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu, jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie tych kosztów, w wysokości 50% stawek kwotowych opłat za ich usunięcie (240 zł) Rada Miejska w L. uchwaliła je z zachowaniem zasady określonej w art. 130a ust. 6 p.o.r.d., ponieważ nie przekraczają one wysokości ustawowej stawki kwotowej za usunięcie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony. Uchwała ta, stanowiąc źródło prawa obowiązującego na obszarze Miasta L., miała zastosowanie przy ustaleniu kosztów związanych z odstąpieniem od dyspozycji usunięcia pojazdu w stanowiącej przedmiot odwołania sprawie. Organ II instancji podkreślił również, że pomimo odwołania dyspozycji usunięcia pojazdu holownik przybył na miejsce zdarzenia, co potwierdzają zapisy funkcjonariusza Straży Miejskiej dokonane na druku dyspozycji usunięcia pojazdu. Ponadto, nawet gdyby holownik nie przybył na miejsce zdarzenia, ponieważ został odwołany już po wyjeździe, to niewątpliwie pewne koszty zostałyby już wygenerowane. Koszty te, powstałe właśnie w związku wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu i jej odwołaniem, jak podkreśla się w orzecznictwie, określa uchwała rady powiatu i są niezależne od okoliczności faktycznych (takich jak czas który upłynął od wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, do odstąpienia od usunięcia, czy jaki dystans przejechał holownik) oraz niezależna od wysokości faktycznie powstałych kosztów i ich charakteru (czy są to koszty przejazdu holownika, kontaktu telefonicznego strażnika miejskiego z firmą holującą w celu przekazania dyspozycji itp.). Zostały one ustalone w stawce określonej w uchwale. Uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i dlatego ani organ I instancji, ani organ II instancji nie były władne do oceny zapisów powyższej uchwały pod jakimkolwiek względem i nie mogły odstąpić od ustalenia kosztów, ani ustalić tych kosztów w innej wysokości. W skardze, uzupełnionej następnie pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. (złożonym na rozprawie), skarżąca A. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 130a ust. 2a p.o.r.d., które miało istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 130a ust. 6 p.o.r.d. poprzez ustalenie kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdu wbrew dyspozycji zawartej w tym przepisie. Skarżąca podkreśliła, że nie wiadomo w jakim celu kierowca lawety kontynuował podróż już po odwołaniu lawety przez Straż Miejską. Trudno – w jej ocenie zweryfikować także czas przyjazdu lawety, gdyż skarżąca podpisując dokument "Dyspozycja usunięcia pojazdu" zapoznała się wyłącznie z odręcznie dopisanym fragmentem o poinformowaniu kierującej o kosztach związanych z wezwaniem lawety. Skarżąca podkreśliła również, że wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia [...] października 2017 r. (sygn. akt III SA/Wr [...]) została stwierdzona nieważność uchwały Rady Miejskiej w L. z [...] listopada 2015 r. (nr [...]). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył ca następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż narusza przepisy prawa. Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 2017 r. o ustaleniu kosztów związanych z odstąpieniem od usunięcia na parking strzeżony pojazdu w wysokości 240 zł. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 130a ust. 2a p.o.r.d., zgodnie z którym od usunięcia pojazdu odstępuje się, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie usuwania pojazdu ustaną przyczyny jego usunięcia. Jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, spowodowało powstanie kosztów, do ich pokrycia jest obowiązany właściciel pojazdu. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta (art. 130a ust. 10h w/w ustawy). Mając na uwadze treść art. 130a ust. 2a p.o.r.d. wskazać należy, iż samo wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu nie stanowi podstawy do obciążania jakimikolwiek kosztami. Obowiązek taki powstaje dopiero wówczas, gdy wydanie dyspozycji spowodowało powstanie kosztów. Obciążenie kosztami wydania decyzji o usunięciu pojazdu w przypadku odstąpienia od tej czynności może nastąpić zatem jeżeli łącznie spełnione są następujące warunki: 1) wydano dyspozycję usunięcia pojazdu wobec zaistnienia okoliczności wymienionych w ust. 1- 2 art. 130a ustawy; 2) odstąpiono od usunięcia pojazdu w związku ustaniem przyczyn uzasadniających usunięcie i 3) powstały koszty związane z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu. Uwzględniając treść przytoczonych wyżej przepisów, stwierdzić należy, że warunkiem wydania decyzji w przedmiocie nałożenia na właściciela pojazdu zapłaty kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, od której następnie odstąpiono, jest ustalenie, że koszty te rzeczywiście powstały. Istotna jest zatem "wysokość faktycznie" poniesionych kosztów, kosztów ralnych. Z akt sprawy, a w szczególności z dokumentu "Dyspozycja usunięcia pojazdu nr [...]" wynika, że w dniu [...] października 2016 r. o godzinie 16.14 została wydana przez Straż Miejską dyspozycja usunięcia samochodu marki [...] o nr rej. [...] z ulicy [...] w L. O godzinie 16.21 zgłosiła się kierująca pojazdem A. S., wobec czego odwołano dyspozycję usunięcia samochodu (czyli około 7 minut po jej wydaniu). Pomimo odwołania dyspozycji, laweta przyjechała na miejsce o godz. 16.34. Nie odholowała jednak samochodu, ponieważ skarżąca, poinformowana o kosztach związanych z wezwaniem lawety i ukarana mandatem karnym, odjechała z miejsca zdarzenia. Skarżąca oraz właściciel pojazdu zostali solidarnie obciążeni kosztami "związanymi z odstąpieniem od usunięcia na parking strzeżony pojazdu" w wysokości 240 zł, gdyż w ocenie organów, skoro zostały podjęte czynności w związku z dyspozycją usunięcia pojazdu to koszty te powstały. O ile Sąd zgodził się z organem (mając na uwadze przeprowadzone w tym zakresie postępowanie wyjaśniające), że zostały spełnione przesłanki z art. 130a ust. 2a p.o.r.d. warunkujące obciążenie skarżącej kosztami "związanymi z odstąpieniem od usunięcia na parking strzeżony pojazdu", to jednak zauważył w rozstrzygnięciach organów błąd co do ustalenia ich rzeczywistej wysokości. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ obciążył solidarnie skarżącą i właściciela pojazdu kosztami w wysokości 240 zł mając na uwadze treść uchwały Rady Miejskiej L. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] – podjętej na podstawie art. 130a ust. 6 p.o.r.d. - w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu. W uchwale tej ustalono wysokość stawek kwotowych opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi, w granicach administracyjnych Miasta L. (§ 1). Odnośnie pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t – za usunięcie ustalono kwotę 480 zł, a za każdą dobę przechowywania 39 zł. Ustalono nadto wysokość stawek kwotowych kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu, jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie tych kosztów, w wysokości 50 % stawek kwotowych za ich usunięcie określonych w § 1 (§ 2). Tym samym koszt "odstąpienia od wykonania usługi usunięcia pojazdu" wynosił zdaniem organów - 50 % stawek kwotowych za usunięcie, a zatem – 240 zł. Tymczasem w aktach sprawy znajduje się dokument (dowód) poświadczający wykonanie usługi w postaci "odstąpienia od wykonania usługi usunięcia pojazdu [...] nr rej [...]" w dniu [...] października 2016 r. o godz. 16.34 przez "B" S.C. w L. Z dokumentu tego wynika, że koszty wykonania tej usługi wynosiły 125 zł (a nie jak orzekł organ 240 zł). I to jest właśnie "rzeczywista (faktyczna)", a nie szacunkowa kwota kosztów powstałych w związku z odstąpieniem od wykonania usługi usunięcia przedmiotowego pojazdu. Tym samym organ przyjmując, że w sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 130a ust. 2a p.o.r.d. winien przy obciążeniu skarżącej kosztami wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, od której następnie odstąpiono, wziąć pod uwagę wysokość "rzeczywistych kosztów", wynikających przecież wprost z wyżej wskazanego dokumentu (125 zł). Koszty te muszą być bowiem nie tylko uzasadnione, ale muszą być również "rzeczywiste". Rozpatrując sprawę ponownie, organ będzie miał na uwadze przedstawione powyżej wskazania Sądu. Podkreślić także należy, że wyrokiem z dnia [...] października 2017 r. WSA we Wrocławiu stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia [...] listopada 2015 r. (nr [...]) w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu (sygn. akt III SA/Wr [...]). W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony był do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowania pojazdu ponoszonych przez powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1916/16 "zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu Miasta (...) wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym". W konsekwencji przy ustaleniu kosztów odstąpienia od dyspozycji usunięcia pojazdu należy ustalić, czy powstały koszty i w jakiej rzeczywistej wysokości. Dopiero wtedy możliwe będzie ustalenie wysokości zobowiązania skarżącej z tytułu odstąpienia od usunięcia pojazdu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku). Koszty postępowania stanowił wpis sądowy od skargi w kwocie 200 zł oraz koszty dojazdu pełnomocnika do Sądu i utraconego zarobku.