VII SA/Wa 776/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ("GINB") decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku J. N. ("skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...] WINB") z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...] – utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r. 2. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. GINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] maja 2016 r., utrzymującej w mocy decyzję PINB [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nakazującą właścicielom, tj. J. N. i A. N., w terminie do dnia 30 listopada 2016 r., wykonać wskazane roboty budowlane w celu doprowadzenia muru z cegły klinkierowej, o długości ok. 7,10 m, posadowionego na działce przy ul. K. (działka nr [...]) w L. do stanu zgodnego z prawem. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył skarżący. 3. Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. GINB utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Rozpoznawanie sprawy w trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji polega jedynie na skontrolowaniu, czy rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu zwyczajnym jest dotknięte którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W niniejszej sprawie organ ustalił, że na działce przy ul. K. w L., w granicy z sąsiednią działką, zlokalizowany jest mur ogrodzeniowy biegnący od ulicy K. do budynku gospodarczego. Przedmiotem postępowania organy nadzoru budowlanego uczyniły tylko część tego muru, powstałą w latach 1986-1988 o długości 7,1 m, uznając go za mur oporowy. Zdaniem GINB organy nadzoru budowlanego nie naruszyły rażąco prawa dokonując takiej kwalifikacji przedmiotowego obiektu, ponieważ wynika ona wprost z ekspertyzy technicznej muru ogrodzeniowego sporządzonej przez rzeczoznawcę, w której wskazano, że "z uwagi na obniżenie poziomu terenu pomiędzy murem a istniejącym budynkiem mieszkalnym wzdłuż muru ogrodzeniowego na posesji przy ul. K., zmieniono schemat statyczny pracy konstrukcji muru na schemat ściany oporowej obciążonej parciem gruntu z posesji przy ul. K.". Jak podkreślił GINB, przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych, to czy dany mur jest murem oporowym wynika z funkcji, jaką faktycznie spełnia, nie z jego przeznaczenia czy zamiaru inwestora. Natomiast sama funkcja muru oporowego wynika z jego posadowienia, tak jak w okolicznościach niniejszej sprawy, w miejscu gdzie występuje różnica poziomów terenu, a nie, jak twierdził skarżący, z faktu czy obiekt ten spełnia, czy też nie, wymogi stawiane konstrukcjom oporowym. To właśnie różnica poziomu terenów, jak podkreślił GINB, powoduje obciążenie muru parciem gruntu i determinuje funkcję oporową, jaką obiekt powinien spełniać. Celem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego było doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem, a więc stanu, w którym mur ten będzie spełniał wymogi stawione konstrukcjom oporowym. Zakwalifikowanie przedmiotowego muru jako oporowego nie oznacza spełnienia konstrukcyjnych wymogów takiego obiektu. Organy ustaliły, że przedmiotowy mur powstał w latach 1986-1988, oraz że nie wydano decyzji na jego budowę. W ocenie GINB organy nadzoru budowlanego, kierując się datą powstania przedmiotowego obiektu oraz brakiem wydanego pozwolenia na budowę, prawidłowo zastosowały ustawę z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm., "Prawo budowlane z 1974 r."). Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze. zm., "Prawo budowlane"), przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Przedmiotowy obiekt został wybudowany przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r. W ocenie GINB było to wystarczające dla zastosowania przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. GINB nie zgodził się z argumentacją skarżącego, że art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego nie będzie miał w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowania, ponieważ obiekt budowlany (ściana oporowa) powstał w inny sposób niż budowa (np. w wyniku zmian otoczenia – zmiany poziomu gruntu). Zmiana funkcji istniejącego od 1986-1988 roku muru nie oznacza bowiem powstania nowego obiektu. Organ wskazał, że jak stanowi art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. PINB [...] w trakcie postępowania zwyczajnego ustalił, że realizowana budowla była zgodna z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu (przyjętego uchwałą Rady Miasta L. nr [...] z dnia [...] rudnia 2004 r.). Ponadto organ stwierdził, że nie zachodziła żadna z przesłanek mienionych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. W związku z powyższym PINB [...] zobligowany był zastosować art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nakazując doprowadzenie przedmiotowego muru do stanu zgodnego z prawem i tym samym nie naruszył w sposób rażący prawa. 4. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. N., wnosząc o jej uchylenie. 5. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. 7. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] maja 2016 r., nakazującej wykonanie wskazanych w niej robót budowlanych. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zarówno co do ustalonego stanu faktycznego, jak i zastosowanych przepisów prawa. 8. Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji. W postępowaniu tym organ nie orzeka co do istoty sprawy, będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, lecz rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia lub nieistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Sąd uznał rozważania GINB dotyczące nieważności decyzji, zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji, za prawidłowe. Organ słusznie stwierdził, że decyzja [...] WINB z dnia [...] maja 2016 r. była prawidłowa – tj. nie została obarczona zarzucaną jej przez skarżącego wadą wydania z rażącym naruszeniem prawa, ani też żadną inną wadą, wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Jak wynika z ustalonego na podstawie akt stanu faktycznego sprawy, na podstawie ekspertyzy technicznej, przedmiotowy mur, znajdujący się na granicy działki skarżącego, w części (tj. na długości 7,1 m) został zakwalifikowany przez organy nadzoru jako mur oporowy (w kwestii uznania danej budowli za mur oporowy por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2885/16, niepubl., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1438/12, LEX nr 1 617 791). Należy przy tym podkreślić, że rację miał organ stwierdzając, że jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi (i to niezależnie od pochodzenia i ilości stabilizowanego gruntu) to należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Okoliczność, że inwestor traktuje sporny obiekt wyłącznie jako obiekt małej architektury ogrodowej, a nie mur oporowy, nie ma istotnego znaczenia w sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt II OSK 751/13, LEX nr 1 770 013). Do dnia 31 grudnia 1994 r. aktem prawnym regulującym kwestie związane z budownictwem (w tym – z wydawaniem pozwoleń na budowę, nakazów rozbiórki) regulowały przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W dniu 1 stycznia 1995 r. weszła w życie nowa ustawa – Prawo budowlane, zastępująca poprzednio obowiązujące przepisy. Na podstawie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Jak ustalił organ, przedmiotowy mur został wybudowany w latach 1986-1988, słusznie więc przyjęto, że do tej budowli znajdowały zastosowanie przepisy Prawa budowlanego 1974 r. Organy ustaliły ponadto, że na budowę ww. muru oporowego nie zostało wydane pozwolenie, którego obowiązek uzyskania wynikał z ww. ustawy. Wobec konieczności doprowadzenia muru do stanu zgodnego z prawem, organy nie mogły wydać decyzji na podstawie art. 48 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego, ale musiały zastosować normę wynikającą z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. (w sprawie nie stwierdzono zaistnienia przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., co wiązałoby się z koniecznością wydania decyzji o nakazie rozbiórki). Stanowisko takie należało uznać za prawidłowe, a więc słusznie GINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] maja 2016 r. Sąd podziela stanowisko sądów administracyjnych, z którego wynika, że aby możliwe było stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. niezbędna jest ocena tego naruszenia jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy. Istotne jest przy tym, że chodzi tu o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez wyeliminowanie z obrotu obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2016 r., sygn. akt I OSK 854/15, LEX nr 2 189 235). Co więcej, rażące naruszenie prawa, jak słusznie wskazał organ, będące przyczyną nieważności decyzji, występuje wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gd, LEX nr 798 194). W związku z powyższym nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie decyduje też o tym charakter przepisu, który został naruszony. Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Co więcej, o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2822/15, LEX nr 2 138 077). W ocenie Sądu uznanie przez GINB, że [...] WINB zastosował przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w chwili wydawania decyzji i wydał prawidłowe merytorycznie rozstrzygnięcie, należało uznać za słuszne. Wobec przywołanych wyżej orzeczeń sądów administracyjnych trzeba było stwierdzić, że skoro o nieważności wydanego przez organ rozstrzygnięcia można mówić tylko wtedy, gdy naruszenie to jest rażące (to znaczy – możliwe jest nawet wydanie decyzji, która choć narusza prawo, nie jest obarczona wadą kwalifikowaną), to tym bardziej nie można stwierdzić nieważności decyzji wydanej w sposób prawidłowy, w oparciu o właściwe przepisy, po dokonaniu wyczerpującej oceny stanu faktycznego sprawy. W związku z powyższym, Sąd uznał, że dokonana przez organ ocena decyzji [...] WINB z dnia [...] maja 2016 r. jest prawidłowa – rozstrzygnięcie to nie zapadło z rażącym naruszeniem przepisów prawa ani nie zostało obarczone innymi wadami z art. 156 § 1 k.p.a., które mogłyby uzasadniać stwierdzenie jego nieważności. 9. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi, należało stwierdzić, że były one niezasadne. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób poprawny, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy – prawidłowo zinterpretowane. 10. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.