II SA/Gl 1018/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. P. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Prezydent Miasta D. ustalił opłatę w wysokości 2.397 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako działka nr geod. [...], k.m. [...], obręb [...] przy ul. [...], spowodowanej wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej – kanalizacji sanitarnej, zobowiązując do jej zapłaty skarżących A. P. i M. P. (jako współwłaścicieli po ½ części) w kwotach po 1.198,50 zł – w terminie 14 dni od ostateczności decyzji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepisy art. 144, 145, 146, 147 i 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) oraz uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...] poz. [...] z dnia [...] r.). Po zacytowaniu treści powyższych przepisów, organ I instancji podał, że Gmina D. zrealizowała przedmiotową inwestycję na podstawie pozwolenia na budowę ze środków własnych i środków z Funduszu Spójności. Stworzenie warunków umożliwienia podłączenia przedmiotowej nieruchomości do kanalizacji sanitarnej nastąpiło w dniu [...] r. (vide: zaświadczenie PINB z dnia [...] r.). Przywołana wyżej uchwała, wówczas obowiązująca, przewidywała stawkę procentową w wysokości 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej. Nieruchomość położona była na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zgodnie z obowiązującym planem miejscowym. Na podstawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego D. S. z dnia [...] r., organ I instancji ustalił, że różnica wartości rynkowej 1m2 szacowanej nieruchomości gruntowej po budowie kanalizacji sanitarnej wyniosła 3,04 zł/m2 (92,58 zł – 89,54 zł). Zatem różnica wartości wyniosła 4.794 zł (145.999 zł – 141.205 zł). Zdaniem organu, operat ten został sporządzony zgodnie z wymogami ustawy oraz rozp. Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.). Operat zawiera podstawy metodologiczne oraz opis sposobu wyceny przedmiotowej nieruchomości. Stąd też spełnione zostały materialnoprawne przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej. W odwołaniu od decyzji A. P. i M. P. zakwestionowali obciążenie ich maksymalną stawką opłaty w wysokości 50%, bowiem obecnie obowiązuje stawka 3%. Wyjaśnili, że w [...] r. zbyli przedmiotową nieruchomość, a inwestycja nie została dokończona. Nie zostali też poinformowani o możliwości rozłożenia opłaty na raty. Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Zatem nowa stawka, wprowadzona uchwałą nr [...] z dnia [...] r., nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Stworzenie warunków do korzystania z kanalizacji sanitarnej, następuje zaś w dacie zgłoszenia użytkowania. Data ta wynika zaś z zaświadczenia PINB z dnia [...] r. Zdaniem Kolegium, ocena operatu szacunkowego nie może zaś dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia, metody szacowania i doborze nieruchomości decyduje rzeczoznawca. Sporządzony operat szacunkowy nie zawiera błędów i w sposób niebudzący wątpliwości dowodzi, że budowa kanalizacji sanitarnej wpłynęła na wzrost wartości przedmiotowej działki. Rzeczoznawca wziął do porównań 20 transakcji nieruchomościami o pow. od 716 m2 do 5176 m2, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową lub zabudowę mieszkaniową z usługami. Charakteryzując cechy nieruchomości, rzeczoznawca uwzględnił wagę cechy "uzbrojenie" w zależności od ilości sieci. Strony znając treść operatu, nie wystąpiły też o rozłożenie opłaty na raty. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego A. P. i M. P. w całości ponowili dotychczasowe zarzuty i argumentację W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej zawartych. Prawidłowo stwierdziły bowiem organy obydwu instancji, że w niniejszej sprawie stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej w wyniku skutecznego zgłoszenia zakończenia budowy. Jak wynika z zaświadczenia PINB, przywołanego przez organy administracji, zawiadomienia dokonano w dniu [...] r. Ustawowy 21-dniowy termin do zgłoszenia sprzeciwu upłynął zatem w dniu [...] r. Po tej dacie obiekt budowlany mógł być legalnie użytkowany. Istniała zatem możliwość realizacji przyłącza i korzystania z kanalizacji sanitarnej, gdyż wybudowano przykanalik do granicy nieruchomości. Zasadnie też stwierdziły organy administracji, że dla ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej miarodajna jest stawka, obowiązująca w dacie stworzenia warunków do przyłączenia nieruchomości, tj. w dniu [...] r. Późniejsza zmiana wysokości stawki takiej opłaty jest bez znaczenia prawnego. Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest ocena prawidłowości operatu szacunkowego jako obligatoryjnego dowodu dla określenia wartości nieruchomości na użytek sprawy o ustalenie opłaty adiacenckiej (art. 146 ust. 1 a oraz art. 149-157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyżej powołanej, obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 121 – w brzmieniu z daty orzekania przez organy administracji). Z mocy art. 154 ust. 1 tej ustawy – wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym (z wyjątkami określonymi w ust. 2 i 3 w przypadku braku planu), stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cenach nieruchomości podobnych. Pojęcia "stan nieruchomości" oraz "nieruchomość podobna", zostały zdefiniowane w art. 4 pkt 16 i 17 ustawy. Zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Nie oznacza to jednak, że organy administracji nie badają operatu szacunkowego poza formalną oceną jego kompletności, błędów, omyłek pisarskich lub rachunkowych, bądź powoływania się przez rzeczoznawcę na nieobowiązujące przepisy prawa, jak to przyjęły organy obu instancji. Operat stanowi bowiem opinię biegłego w rozumieniu art. 75 § 1 kpa. Ocena mocy dowodowej operatu nie może zatem wkraczać jedynie w kwestie wymagające wiedzy specjalistycznej. Zdaniem sądu administracyjnego, organy administracji z mocy art. 80 kpa są nie tylko uprawnione, ale i zobowiązane do badania, czy rzeczoznawca majątkowy dokonał wyboru prawidłowej metody i techniki szacowania zgodnie z wymogami art. 154 ust. 1 ustawy oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości..., wyżej powołanego. W niniejszej sprawie wartość nieruchomości rzeczoznawca majątkowy określił podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Aktualność operatu szacunkowego z dnia [...] r. rzeczoznawca potwierdził na dzień [...] r. (vide: k. 24 akt adm.). Do wyceny rzeczoznawca wybrał 20 transakcji nieruchomości gruntowych niezabudowanych, położonych poza centrum miasta (vide: tabela str. 12 operatu). Były to działki o powierzchni od 716 m2 do 5176 m2, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową lub zabudowę mieszkaniową z usługami, z dostępem do kanalizacji sanitarnej (działka o najwyższej cenie) lub bez dostępu do kanalizacji (działka o najniższej cenie). Określając wartość rynkową wycenionej działki, rzeczoznawca zastosował współczynniki korygujące – przed wybudowaniem kanalizacji 1,150, a po jej wybudowaniu – 1,189. Jako rodzaj cechy biegły przyjął: 1) położenie, atrakcyjność lokalizacji, 2) możliwości inwestycyjne, 3) uzbrojenie, 4) dostęp do drogi, 5) sąsiedztwo i otoczenie, 6) wielkość i kształt działki. Oznacza to, że wartość przedmiotowej nieruchomości przed i po wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej rzeczoznawca określił w oparciu o tą samą bazę 20 transakcji nieruchomości, z których część posiadała uzbrojenie w postaci kanalizacji, a część nie była wyposażona w takie uzbrojenie. Zdaniem sądu administracyjnego, wycena wartości nieruchomości nie została dokonana zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy oraz wymogami § 4 ust. 1 i 4 cyt. rozp. Mając na uwadze cel wyceny (wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej), wymagana była znajomość rynku obejmującego co najmniej kilkanaście nieruchomości, które nie były uzbrojone oraz co najmniej kilkanaście transakcji, dotyczących nieruchomości, które były przyłączone do kanalizacji, bądź miały taką możliwość. Tylko takie dwa zbiory mogły obejmować nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy ze względu na stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej (sieć kanalizacji sanitarnej). Określenie ceny średniej z każdego zbioru, a następnie wyliczenie różnicy ceny, stanowić winno punkt wyjścia do wyliczenia wartości wycenianej nieruchomości – w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnymi współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Nadto, wbrew dyspozycji § 40 ust. 2 rozp. rzeczoznawca majątkowy przy określaniu wartości nieruchomości po wybudowaniu infrastruktury nie uwzględnił odległości nieruchomości od tych urządzeń oraz warunków podłączenia nieruchomości. Co więcej, skoro wyceniana działka ma pow. 1577 m2 i zgodnie z obowiązującym planem miejscowym (uchwała Nr [...] z dnia [...] r., opubl. w Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...] z dnia [...] r.), położona jest na terenie o symbolu MN – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, przyjęte do porównań transakcje nie mogły być uznane za nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy. Zachodzą bowiem znaczne różnice w powierzchni działek. Jedynie 11 transakcji dotyczyło nieruchomości o przeznaczeniu MN. Pozostałe działki miały przeznaczenie MN/U (6 transakcji), bądź U/MN (3 transakcje). Przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym jest zaś decydujące z mocy art. 154 ust. 1 ustawy. Jedynie w razie braku planu, uwzględnia się zapisy studium (art. 154 ust. 2 ustawy). Sporządzony na użytek niniejszej sprawy operat szacunkowy narusza zatem wymogi prawa, co dyskwalifikuje wartość dowodową opinii na użytek wyliczenia opłaty adiacenckiej zgodnie z art. 146 ust. 1 a ustawy. Stwierdzone przez sąd administracyjny naruszenie art. 4 pkt 16 i art. 154 ust. 1 ustawy oraz § 4 ust. 1 i 4 i § 40 ust. 2 rozp., wymagało sporządzenia nowego operatu szacunkowego przez innego rzeczoznawcę. Rzeczoznawca podlega bowiem wyłączeniu z mocy art. 176 ustawy w zw. z art. 24 kpa (vide: wyrok NSA z dnia 24 października 2015 r. sygn. akt I OSK 2638/14). Uzupełnienie takiego braku materiału dowodowego przekracza ramy art. 136 kpa. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy (sporządzenie operatu, spełniającego wymogi prawa), ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę uchylił decyzje organów obydwu instancji jako wydane z naruszeniem prawa materialnego i bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.). Jednocześnie z mocy art. 145 § 3 tej ustawy, sąd administracyjny orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego w całości w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Z uwagi na upływ w dniu [...] r. trzyletniego terminu od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej, nie jest już dopuszczalne wydanie przez organ I instancji decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami – w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji). Aczkolwiek na mocy ustawy z dnia 8 sierpnia 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509), znowelizowano art. 145 ust. 2 ustawy, jednakże postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto przed dniem 23 sierpnia 2017 r. jako datą wejścia w życie zmiany i do tej daty wydano decyzję ostateczną. Stąd z mocy normy intertemporalnej, zawartej w art. 4 ust. 3 w zw. z art. 10 pkt 2 ustawy nowelizującej, w sprawie ma zastosowanie przepis art. 145 ust 2 u.g.n. w brzmieniu dotychczasowym, obowiązującym w dacie orzekania przez organy obydwu instancji. O kosztach postępowania nie rozstrzygnięto z braku wniosku skarżących o ich zasądzenie (art. 210 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). ec