II SA/Wa 1158/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Adam Lipiński (spr.), , Protokolant specjalista Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Przewodniczącego Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o zdolności do służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego lub Służbie Wywiadu Wojskowego postanawia: odrzucić skargę. Przewodniczący Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej decyzją z dnia [...] maja 2017 r. uchylił orzeczenie Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w W. z dnia [...] kwietnia 2017 r. w sprawie zdolności P. C. do służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego lub Służbie Wywiadu Wojskowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia RWKL ds. Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego. W podstawie prawnej decyzji wskazano § 16 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 kwietnia 2016 r. w sprawie orzekania o zdolności do służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego i Służbie Wywiadu Wojskowego, orzekania o inwalidztwie Funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego oraz emerytów i rencistów Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego (Dz. U. z 2016 r. poz. 497) na podstawie przepisów § 16 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 kwietnia 2016 r. w sprawie orzekania o zdolności do służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego i Służbie Wywiadu Wojskowego, orzekania o inwalidztwie Funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego oraz emerytów i rencistów Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego (Dz. U. z 2016 r. poz. 497). W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż RWKL w W. orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. uznała orzekanego za trwale niezdolnego do służby w SWW jako funkcjonariusza, ustalając kategorię N. Przewodniczący CWKL, działając w trybie § 16 ust. 2 ww. rozporządzenia, stwierdził, że orzekająca w pierwszej instancji RWKL w W., przy wydaniu rozstrzygnięcia dopuściła się uchybienia w przedmiocie wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, poprzez pominięcie ustaleń dokonanych przez lekarzy konsultujących na zlecenie komisji. Rozpoznania zapisane w orzeczeniu nie korelują z wynikami badań i konsultacji przeprowadzonych na potrzeby orzekania. Wobec powyższego, zasadnym jest stwierdzenie, iż rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie zostało wydane z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych, co stanowi o spełnieniu przesłanki do uchylenia orzeczenia w trybie nadzoru służbowego. Wyznaczona Komisja, rozpatrując sprawę ponownie, przeprowadzi właściwe badania oraz konsultacje i na ich podstawie wyda orzeczenie zgodne ze stanem faktycznym sprawy. P. C. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyżej opisanej decyzji Przewodniczącego Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej zarzucił naruszenie: 1. art. 138 § 2 Kpa w związku z §16 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 kwietnia 2016 r. w sprawie orzekania o zdolności do służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego i Służbie Wywiadu Wojskowego, orzekania o inwalidztwie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego oraz emerytów i rencistów Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego, poprzez jego zastosowanie i wydanie w trybie nadzoru decyzji kasacyjnej, w sytuacji nie wskazania konkretnego naruszenia przepisów postępowania jakich miała dopuścić się RWKL w związku z wydaniem orzeczenia z dnia [...] kwietnia 2017 r. i nie wskazania koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, a także nie sprecyzowania przez CWKL w zaskarżonej decyzji jakie konkretnie okoliczności winna wziąć po uwagę RWKL przy ponownym rozpoznaniu sprawy, podczas gdy warunkiem niezbędny do wydania decyzji kasacyjnej jest wykazanie przywołanych powyżej przesłanek; § 16 ust. 2 w zw. z § 13 wyżej wskazanego rozporządzenia, poprzez wydanie przez CWKL, w trybie nadzoru, decyzji kasacyjnej, przed upływem terminu dla strony do złożenia ewentualnego odwołania od orzeczenia RWKL ([...] luty 2017 r.); art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 138 par. 3 Kpa i w zw. z § 14 ust. 2 w zw. z § 16 ust. 3 wyżej wskazanego rozporządzenia, poprzez nie rozpoznanie w sposób wszechstronny i rzetelny przez CWKL, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w kontekście istnienia naruszenia przez RWKL przepisów postępowania i zakresu sprawy koniecznego do ponownego wyjaśnienia - istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy i tym samym dokonania błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że zachodzą okoliczności do wydania w rozpatrywanej sprawie decyzji kasacyjnej, co jednoznacznie potwierdza lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji; art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 138 § 2 i w zw. z art. 8 i art. 9 Kpa, poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób ogólnikowy, lakoniczny by nie powiedzieć uniwersalny, nie odpowiadający wymogom przewidzianym we wskazanym przepisie art. 107 § 3 Kpa tj. przede wszystkim nie zawarcie w uzasadnieniu wskazania przepisów jakie zostały naruszone przez RWKL w związku z wydanie orzeczenia z dnia [...] kwietnia 2017 r., nie określenie konkretnie jaki zakres sprawy i dlaczego wymaga ponownego wyjaśnienia- uzupełnienia, nie wyspecyfikowanie konkretnie jakie ustalenia lekarzy konsultantów zostały pominięte przez RWKL i które ustalenia RWKL nie koresponduje z badaniami i konsultacjami, zamieszczenie w zaskarżonej decyzji błędnego pouczenia o braku możliwości zaskarżenia przedmiotowego orzeczenia, co dodatkowo stanowi naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa, a także zasady informowania strony o przysługujących jej prawach, tak by nie poniosła ona szkody z tytułu nieznajomości prawa. W konkluzji skargi P. C. wniósł o: - uchylenie decyzji Przewodniczącego CWKL z dnia [...] maja 2017 r. w całości, - dopuszczenie na podstawie art. 106 § 3 ustawy o Ppsa dowodu z dokumentów w postaci pisma potwierdzającego przekazanie przez RWKL w W. CWKL w W. dokumentacji medycznej stanowiącej podstawę wydania orzeczenia z dnia [...] kwietnia 2017 r. będącej w dyspozycji RWKL, wobec nie złożenia przez skarżącego odwołania od ww. orzeczenia, na okoliczność podjęcia przez CWKL w W. zaskarżonego orzeczenie w oparciu o pełną dokumentację medyczną skarżącego, - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o: - odrzucenie skargi w trybie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy o Ppsa, ponieważ sprawy z zakresu postępowania nadzwyczajnego, tj. trybu nadzoru służbowego z § 16 rozporządzenia z dnia 5 kwietnia 2016 r. w sprawie orzekania o zdolności do służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego i Służbie Wywiadu Wojskowego, orzekania o inwalidztwie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego oraz emerytów i rencistów Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego oraz orzekania o uszczerbku na zdrowiu Funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego nie należą do kognicji sądów administracyjnych; alternatywnie - o oddalenie skargi z powodu jej merytorycznej niezasadności. W uzasadnieniu, argumentując żądanie odrzucenia skargi, organ nadmienił, iż zgodnie z § 16 wyżej wskazanego z rozporządzenia, w trybie nadzoru Minister Obrony Narodowej może uchylić każde orzeczenie wojskowej komisji lekarskiej sprzeczne z prawem lub wydane z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych. Stosownie do ust. 2 uprawnienie to przysługuje również Przewodniczącemu CWKL w W. Przepis ten dotyczy każdego orzeczenia, przez co dorozumiewać należy, że obejmuje zarówno orzeczenie I jak i II instancji, jak też i takie, które nie uzyskało prawomocności. Jest to przepis szczególny. Postępowanie nadzorcze Przewodniczącego CWKL oraz Ministra Obrony Narodowej stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z powszechnie akceptowanymi zasadami prawa - wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco (Exceptiones non sunt extendendae). Wyjątek (jako odstępstwo od reguły) ma moc obowiązująca tylko w takim zakresie, jak to wynika z jego treści i nie może być w drodze zabiegów interpretacyjnych przenoszony na sytuacje podobne lub zbliżone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z procedurą uregulowaną w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 kwietnia 2016 r. w sprawie orzekania o zdolności do służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego i Służbie Wywiadu Wojskowego, orzekania o inwalidztwie Funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego oraz emerytów i rencistów Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego (Dz. U. z 2016 r. poz. 497), od orzeczenia organu orzeczniczego pierwszej instancji – tu Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskie, orzekanemu przysługuje odwołanie do organu orzeczniczego drugiej instancji – tu Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskie (§ 13), zaś od orzeczenia organu orzeczniczego drugiej instancji orzekanemu przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zatem zwykły tryb odwoławczy od tych orzeczeń jest taki sam, jak od decyzji organów administracyjnych, działających na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże obok zwykłych trybów odwoławczych, przedmiotowe rozporządzenie przewiduje inne tryby postępowania, nieznane procedurze administracyjnej przewidzianej w Kodeksie postępowania administracyjnego. Do takich trybów należy instytucja sprzeciwu (§ 15), instytucja nadzoru (§ 16), czy instytucja zatwierdzenia projektu orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej przez CWKL (§ 23). Tryby te jako lex specialis wymykają się ogólnym trybom postępowania, i jako takie, wszelkie wątpliwości co do zakresu ich stosowania można wykładać jedynie w oparciu o zawarte w rozporządzeniu przepisy dotyczące każdego z tych trybów z osobna. Trafna jest tu konstatacja organu, iż postępowanie nadzorcze Przewodniczącego CWKL oraz Ministra Obrony Narodowej (§ 16 rozporządzenia) stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z powszechnie akceptowanymi zasadami prawa - wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco (Exceptiones non sunt extendendae). Wyjątek (jako odstępstwo od reguły) ma moc obowiązująca tylko w takim zakresie, jak to wynika z jego treści i nie może być w drodze zabiegów interpretacyjnych przenoszony na sytuacje podobne lub zbliżone. W omawianym rozporządzeniu tryb postępowania nadzorczego został uregulowany w sposób następujący: § 16. 1. Minister Obrony Narodowej może, w trybie nadzoru, uchylić każde orzeczenie wojskowej komisji lekarskiej sprzeczne z prawem lub wydane z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych. 2. Uprawnienie, o którym mowa w ust. 1, przysługuje również przewodniczącemu Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej. 3. Uchylając orzeczenie, o którym mowa w ust. 1, odpowiednio Minister Obrony Narodowej albo przewodniczący Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej wskazuje okoliczności wymagające wyjaśnienia w toku dalszego postępowania w sprawie. 4. W razie uchylenia orzeczenia sprawę rozpatruje w pierwszej instancji wojskowa komisja lekarska wyznaczona odpowiednio przez Ministra Obrony Narodowej albo przewodniczącego Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej zgodnie z zaleceniami, o których mowa w ust. 3. Tryb ten został w § 16 rozporządzenia uregulowany kompleksowo i wystarczająco, przy uwzględnieniu potrzeb takiego rozstrzygnięcia. Analizując powyższy tryb postepowania, zwraca uwagę, iż rozporządzenie nie przewiduje dla tego trybu rozstrzygnięć postępowania odwoławczego (w ramach tego trybu). Postępowanie nadzorcze jest jednoinstancyjne. Postępowanie nadzorcze może być prowadzone zarówno przez Ministra Obrony Narodowej jak i przez Przewodniczącego CWKL i oba te organy w tym postępowaniu nadzorczym nie występują jako organy kolejnych instancji. Postępowanie nadzorcze może dotyczyć każdego orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej (zatem orzeczenia organu orzeczniczego każdej instancji, także ostatecznego), które w ocenie organu nadzorczego jest sprzeczne z prawem lub zostało wydane z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych. Przepisy § 16 wymagają od organu nadzorczego (w przypadku uchylenia orzeczenia) wskazania okoliczności wymagających wyjaśnienia w toku dalszego postępowania w sprawie. Nadto rozstrzygnięcia nadzorcze zapadają, zgodnie z tym przepisem przed organem niekolegialnym, jak to jest w przeciwieństwie do orzeczeń komisji lekarskich. Przedmiotowe postępowanie nadzorcze nie jest kolejną instancją wobec zwykłego postępowania orzeczniczego. Jego celem jest wyeliminowania z obrotu każdego orzeczenia, które jest w ocenie organu nadzorczego sprzeczne z prawem lub zostało wydane z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych, przez co należy rozumieć zarówno pominięcie przez organ orzeczniczy w zwykłym postępowaniu istotnych faktów jak i niewyjaśnienie wątpliwości orzeczniczych. Instytucji przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego nie należy rozpatrywać jedynie jurydycznie. Nie można zapominać, iż jego przedmiotem jest prawidłowa ocena zdrowia ludzkiego w związku ze służbą w określonych formacjach. Dlatego okoliczność, czy podane rozstrzygnięciu nadzorczemu orzeczenie o stanie zdrowia orzekanego jest przez niego aprobowane czy też nie, na tym etapie postepowania nadzorczego nie ma żadnego znaczenia. W wyniku rozstrzygnięcia nadzorczego (tu decyzji Ministra Obrony Narodowej jak i decyzji wydanej przez Przewodniczącego CWKL), sprawa trafia ponownie do wskazanego organu orzeczniczego, który rozpatrzy sprawę zgodnie z zaleceniami zawartymi w rozstrzygnięciu nadzorczym, przez co zostanie ponownie uruchomiony zwykły tryb orzeczniczy. Od rozstrzygnięcia nadzorczego nie przewiduje się odwołania ani skargi do sądu administracyjnego. Rozporządzenie jest tu konsekwentne, bowiem nie przewiduje żadnych środków odwoławczych, tak samo jak od innych nadzwyczajnych trybów postępowań, przewidzianych w tym rozporządzeniu (porównaj instytucja sprzeciwu - § 15, czy instytucja zatwierdzenia projektu orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej przez CWKL - § 23). Jednak nie znaczy to, iż orzekany nie może w ramach zwykłego postępowania orzeczniczego, wywołanego na nowo rozstrzygnięciem nadzorczym, odwoływać się w zwykłym trybie przewidzianym w tym rozporządzeniu, wraz z prawem do skargi do sądu administracyjnego od wydanego, w wyniku ostatecznego rozstrzygnięcia nadzorczego, niekorzystnego dla niego orzeczenia komisji lekarskiej. W tym odwołaniu czy też w skardze od ostatecznego w toku instancyjnym orzeczenia, skarżący może wskazywać na swoje zastrzeżenia co do zaleceń wydanych w rozstrzygnięciu nadzorczym, jeżeli ostateczne w toku instancji orzeczenie nie będzie zgodne z jego oczekiwaniami. Nie można zatem, wzorując się na trybie przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego, albo wzorując się na trybie dotyczącym zwykłego postepowania orzeczniczego, przewidzianego w przedmiotowym rozporządzeniu, stosować do takich szczególnych instytucji (lex specialis) - jak instytucja uregulowana w § 16 rozporządzenia - innych rozwiązań proceduralnych. Zaskarżona decyzja Przewodniczącego CWKL z dnia [...] maja 2017 r. jest rozstrzygnięciem nadzorczym przewidzianym w § 16 rozporządzenia. Nie jest to decyzja w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Analiza zaskarżonej decyzji Przewodniczącego CWKL wskazuje, iż jest to rozstrzygnięcie nadzorcze o charakterze lex specialis, przewidziane w § 16 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 kwietnia 2016 r. w sprawie orzekania o zdolności do służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego i Służbie Wywiadu Wojskowego, orzekania o inwalidztwie Funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego oraz emerytów i rencistów Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego, albowiem zawiera niezbędne cechy takiego typu rozstrzygnięcia (odnosi się do konkretnego orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej, uchyla je i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując w uzasadnieniu konkretne zalecenia). Nie można przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego zakwalifikować do żadnego z przedmiotów (decyzja, akt, czy czynność) przewidzianych w art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Powyższe przesądza o braku możliwości objęcia bezpośrednią kontrolą sądów administracyjnych takiego rozstrzygnięcia nadzorczego i w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi na takie rozstrzygnięcie, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem, nie wdając się w polemikę co do zasadności rozstrzygnięcia i zawartej w tym rozstrzygnięciu argumentacji, zauważyć należy na brak kognicji sądu administracyjnego do kontroli zaskarżonej decyzji Przewodniczącego CWKL. Z tych względów na zasadzie art. 160 w zw. z 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji postanowienia.