II SA/Gl 949/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant Specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi W. H. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie pomieszczenia gospodarczego oddala skargę. Przedmiotem skargi jest decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: ŚWINB) z [...]r. nr [...] uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. (dalej: PINB w J.) z dnia [...] r. nr [...], udzielającą E. M. pozwolenia na użytkowanie pomieszczenia gospodarczego zlokalizowanego przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym, usytuowanym na działkach nr 1 i 2 obr. J., położonych przy ul [...] w J.. Decyzja ŚWINB zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Na działce nr 1 i 2 obr. J. przy ul. [...] w J., w wyniku samowoli budowlanej dokonanej w roku [...] E. M. wybudowała garaż przylegający do budynku mieszkalnego, przy czym działka nr 2, na której częściowo usytuowane są te obiekty stanowi własność W. H.. Roboty zostały wykonane przed wejściem w życie obowiązującej obecnie ustawy Prawo budowlane, wobec tego zgodnie z art. 103 ust. 2 zastosowanie znajdują przepisy ustawy z 1974r., a w zasadzie art. 40 tego aktu. Postanowieniem z dnia [...] r. PINB w J. zobowiązał E. M. do sporządzenia oceny stanu technicznego z uwzględnieniem wszystkich nieprawidłowości. Ocena taka została sporządzona przez uprawnioną osobę i jak z niej wynika, w celu przywrócenia w/w obiektu do stanu zgodnego z przepisami należało wykonać: zabezpieczanie odkrytych prętów zbrojeniowych w pomieszczeniu garażu, rysę w garażu zaszpachlować i poddać obserwacji przez okres jednego roku. Według tejże oceny, po doprowadzeniu do stanu zgodnego z prawem garaż może być użytkowany jako pomieszczenie gospodarcze. Decyzją z dnia [...] r. PINB w J., działając na podstawie art 40 ustawy z 1974 r., nałożył na E. M. obowiązek wykonania w/w robót. Roboty te zostały wykonane w wyznaczonym terminie, co potwierdza protokół kontroli z dnia [...] r. oraz oświadczenie osoby sporządzającej opinię z dnia [...] r., według której obiekt, wcześniej użytkowany jako garaż, nadaje się do użytkowania jako pomieszczenie gospodarcze. W konsekwencji tego organ I instancji udzielił pozwolenia na użytkowanie pomieszczenia w oparciu o art. 42 ust. 3 ustawy z 1974r. Od tej decyzji odwołanie wniosła W. H., reprezentowana przez B. O., podnosząc szereg zarzutów natury procesowej oraz materialnoprawnej. W szczególności kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji ze względu na brak ustalenia prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowalne (art. 37 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 29 ust. 5 Prawa Budowlanego z 1974 r.), niewyjaśnienie problemu zgodności inwestycji z planem miejscowym 9art. 37 ust. 1 pkt. 1 tej ustawy) oraz wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pomieszczenia gospodarczego podczas gdy budynek tej jest garażem (art. 2 ust. 1). W. H. zainicjowała postępowanie zmierzające do unieważnienia decyzji PINB w J. z [...] r. w sprawie nałożenia na E. M. obowiązku wykonania określonych robót, stanowiącej podstawę ich legalizacji w trybie określonym w przepisach Prawa budowlanego z 1974 r. Postępowanie to zakończyło się stwierdzeniem nieważności ww. decyzji w części dotyczącej obowiązku poddania obserwacji przez okres roku zaszpachlowania rysy w garażu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: ŚWINB) zapadłe w tej sprawie. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wspomnianą na wstępie decyzją z [...]r. uchylił rozstrzygnięcie PINB w J. z [...] r. i jednocześnie udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego pomieszczenia gospodarczego. W istocie rzeczy organ odwoławczy zaakceptował decyzję pierwszoinstancyjną, zaś powodem uchylenia był fakt błędnego oznaczenia jej adresata przez PINB w J. ("G. M." zamiast "E. M."). W szczegółowym uzasadnieniu tej decyzji przedstawiono przebieg dotychczasowego postępowania, ustalenia dotyczące stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy, podkreślając w szczególności zasadność zastosowanej procedury legalizacyjnej wobec samowoli budowlanej dokonanej pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. Zdaniem organu odwoławczego w sytuacji, w której brak było podstaw do podjęcia decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego na podstawie art. 37 ust. 1 tej ustawy, należało zastosować art. 40, otwierający możliwość dokonania zmian i przeróbek pozwalających na doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Skoro wykonane roboty budowlane doprowadziły do tego celu, to obiekt może być użytkowany, zgodnie z wnioskiem inwestora, jako pomieszczenie gospodarcze. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu ŚWINB stwierdza, iż nie mogły mieć one wpływu na treść rozstrzygnięcia. Kwestie, które w ocenie pełnomocnika strony uniemożliwiały legalizację garażu, podlegały wcześniej ocenie organu nadzoru budowlanego, który decyzją z dnia [...] r. nakazał wykonanie określonych robót i w jego ocenie nie zachodziły podstawy do orzeczenia o rozbiórce. W świetle orzecznictwa sądowego, jeśli nie zachodzą przesłanki z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 roku, to organy administracji państwowej powinien usankcjonować samowolę budowlaną stosując regulację art. 40 i 42 tej ustawy. Co do sprawy dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ odwoławczy zwraca uwagę na specyfikę przedmiotowej sprawy. Ewidencja gruntów w obrębie J. miasta J. została założona w oparciu o kataster austriacki w 1968 r. Obecna, numeryczna mapa ewidencyjna została sporządzona w oparciu o mapę katastralną w skali 1:2880 na początku XXI wieku. Granice działek w obrębie J. na mapie numerycznej nie zostały przesunięte, jedynie przetworzono tradycyjną mapę do postaci elektronicznej, uzupełniając ją o budynki. Przetworzenie map unaoczniło, że między innymi w rejonie ul [...], jak też w kilku innych częściach Jelenia, sposób użytkowania nie pokrywa się z granicami działek. Z mapy wynika, że nie tylko właściciel działki nr 1 użytkuje częściowo działki sąsiednie, w tym działki gminne, ale kilkunastu właścicieli nieruchomości położonych przy ulicy [...] jest w podobnej sytuacji i poszczególne budynki położone są na kilku działkach. ŚWINB nie podzielił także zarzutów procesowych, związanych zwłaszcza z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. W skardze z 25 września 2017 r. W. H. podnosi zarzuty podobne jak w odwołaniu, wskazując na naruszenie: 1/ art. 7, 77 i 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy oraz dowolnej i sprzecznej ocenie zebranych w sprawie dowodów, skutkujące; - ustaleniem, iż budynek będący garażem użytkowany może być jako pomieszczenie gospodarcze, pomimo iż parametry, cechy i funkcje tego budynku dają podstawę do przyjęcia, że budynek wykorzystywany był, jest i w konsekwencji może być wyłącznie jako garaż, - dowolnym ustaleniem, iż pomieszczenie gospodarcze, którego dotyczy decyzja w sprawie pozwolenia na jego użytkowanie, stanowi część obiektu budowlanego, - dowolnym ustaleniem, iż prace mające na celu doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem zostały wykonane, a budynek nie zagraża bezpieczeństwu, podczas gdy z opinii sporządzającego ocenę stanu technicznego wynika, że przedmiotowy budynek nie może być wykorzystywany zgodnie z przeznaczeniem jako garaż, - zaniechaniem ustalenia czy wzniesiony budynek nie narusza zapisów aktów prawa miejscowego dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego, - zaniechaniem ustalenia czy inwestor posiada tytuł do dysponowania nieruchomością zajętą pod garaż, - zaniechaniem rozpatrzenia zarzutów skarżącej w przedmiocie braku wszczęcia przez organ I instancji odrębnego postępowania w sprawie legalizacji samowolnie wybudowanego garażu oraz niewzięciem pod uwagę wytycznych zawartych w decyzji z dnia [...] r. [...] Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dotyczących ustalenia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 2) naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż naruszenie przez organ I instancji tego artykułu nie miało wpływu na dokonanie konkretnych czynności procesowych; 3) naruszenie art. 15 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego; 4) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa; 5) naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające rozbiórkę garażu; podczas gdy obiekt ten nie może być użytkowany zgodnie z przeznaczeniem jako garaż, albowiem powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi; 6) naruszenie art. 40 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące zobowiązaniem inwestora do wykonania prac niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, w sytuacji gdy obiekt ten nie może być użytkowany zgodnie z przeznaczeniem jako garaż, gdyż powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi, a zatem zachodzą przesłanki uzasadniające jego rozbiórkę, 7) naruszenie art. 42 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię skutkującą wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pomieszczenia, podczas gdy pozwolenie na użytkowanie dotyczyć może wyłącznie obiektu budowlanego, 8/) naruszenie art. 42 ust. 1 w zw. z art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pomieszczenia gospodarczego cechy budynku wskakują, że budynek, którego decyzja dotyczy jest garażem. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji ŚWINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w J. i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymują argumenty zwarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją ŚWINB, była kwestia udzielenia E. M. pozwolenia na użytkowanie pomieszczenia gospodarczego, zlokalizowanego przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym, usytuowanym na działkach nr 1 i 2 obr. J., położonych przy ul [...] w J.. Rozstrzygnięcie, jakie zapadło w tej sprawie, jest konsekwencją decyzji PINB w J. z [...] r., nakładającej na inwestora określone obowiązki na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 ze zm., dalej: Prawo budowlane z 1974r.), zmierzającej do zalegalizowania wykonanych samowolnie robót pod rządami uprzednio obowiązującej ustawy. Trzeba zauważyć, że wskazana decyzja zapadła w ramach szerszej sprawy dotyczącej legalizacji robót wykonanych w domu mieszkalnym, położonym przy ul. [...] w J., do którego został samowolnie dobudowany przedmiotowy obiekt (wcześniej garaż, obecnie – pomieszczenie gospodarcze). ŚWINB, uchylając decyzją z [...] r. rozstrzygnięcie PINB w J. dotyczące domu mieszkalnego oraz garażu i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji nakazał prowadzenie dwu formalnie odrębnych od siebie postępowań. Jedno – naprawcze, prowadzone w trybie art. 37- 42 ustawy z 1974 r. Prawo budowlane, w stosunku do samowolnej rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o ww. garaż, który został zrealizowany w 1983 r. Drugie – także naprawcze, prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 lub 3 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane, w stosunku do przedmiotowego budynku, który został wybudowany z odstępstwem od zatwierdzonego ww. projektu budowlanego z 1979 r. Po rozdzieleniu postępowań naprawczych, PINB decyzją z [...] r. znak [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. nakazał E. M wykonanie w budynku mieszkalnym określonych robót. Kolejną decyzją, z tej samej daty i o takim samym numerze, w trybie art. art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., PINB nakazał E. M wykonanie, w terminie do [...]r., robót w postaci zabezpieczenia odkrytych prętów zbrojeniowych w pomieszczeniu garażu oraz zaszpachlowania rysy w garażu wraz z poddaniem jej obserwacji przez okres 1 roku. Pismem z dnia [...] r. E. M. poinformowała o wykonaniu obowiązków nałożonych powyższymi decyzjami, co potwierdziły oględziny przeprowadzone przez PINB w dniu [...] r. W trakcie oględzin ustalono także, że garaż jest traktowany obecnie jako pomieszczenie gospodarcze W aktach sprawy znajduje się oświadczenie, z dnia [...] r. mgr inż. L. S.. Zgodnie z jego treścią zalecenia dotyczące wykonania prac doprowadzających budynek gospodarczy do stanu zgodnego z przepisami, zawarte w opinii technicznej z [...]r., zostały zrealizowane. Decyzją z dnia [...] r. PINB w J., działając na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 pr. bud., stwierdził wykonanie przez E. M. obowiązków zawartych w decyzji z [...] r. odnośnie domu mieszkalnego. Decyzja ta była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 15 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 102/2017 oddalił skargę wniesioną przez W. H.. Sąd orzekał w analogicznym stanie faktycznym, jaki ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, a w szczególności w sytuacji, w której dom mieszkalny był (jest) częściowo usytuowany na działce nr 2, należącej do W. H. i, wobec braku jej zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, nie dopatrzył się przeszkody do wdrożenia procedury naprawczej regulowanej w art. 50-51 Prawa budowlanego z 1994r. Rozpatrywana sprawa jest analogiczna, bowiem także wobec pomieszczenia gospodarczego, częściowo posadowionego na działce należącej do sąsiadki, została wdrożona procedura naprawcza w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974r., na obecną właścicielkę nałożono określone obowiązki zmierzające do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, a skutkiem ich wykonania było wydanie przez właściwy organ pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. Zdaniem Sądu, dopuszczeniu do użytkowania nie stoi na przeszkodzie to, że obiekt jest częściowo usytuowany na działce sąsiedniej, bez zgody jej właścicielki, jak i to, że kiedyś był to obiekt garażowy, natomiast obecnie stanowi budynek gospodarczy. Stanowisko, zgodnie z którym w postępowaniu naprawczym inwestor powinien wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ukształtowało się w orzecznictwie sądowym dopiero pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r., i to też nie od początku funkcjonowania tej ustawy. Wcześniej przyjmowano, iż kwestia ta pozostaje poza przedmiotem takiego postępowania (naprawczego) i powinna zostać załatwiona na drodze cywilnoprawnej. Zważywszy na datę wybudowania tego obiektu ([...]r.) trudno stosować do niego nowe wymagania w tym zakresie. Dodatkowo trzeba zwrócić uwagę na przyczyny takiego stanu rzeczy (usytuowania budynków częściowo na działce sąsiedniej), skoro w czasie budowy ani inwestor, ani organy administracji, ani też sąsiedzi nie mieli świadomości tego faktu. Dopiero po sporządzeniu mapy elektronicznej (na początku XXI w.) okoliczność ta został ujawniona i co więcej, dotyczy ona nie tylko obiektów należących do E. M. Odnośnie kwestii traktowania przedmiotowego obiektu jako gospodarczy wyjaśnić przyjdzie, iż to do właściciela należy ocena (stanowisko) wyrażane w tym zakresie. Natomiast jeśli obiekt ten będzie w przyszłości użytkowany niezgodnie z jego przeznaczeniem, np. jako garaż, to stosowne działania powinien podjąć organ nadzoru budowlanego. W świetle powyższych ustaleń Sąd nie podziela zarzutów podnoszonych w skardze, tak dotyczących naruszeń prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Sąd nie stwierdził naruszenia art. 7, 77, 80 oraz 10 i 15 k.p.a., bowiem wszystkie istotne okoliczności sprawy zostały wyjaśnione i właściwe ocenione przez organy. Nie uchybiły też one art. 10 k.p.a. na tyle, aby mogło to mieć wpływ na wynik sprawy, jak również nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.). Sąd nie dostrzegł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, stąd nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ze względów przytoczonych wyżej nie doszło do naruszenia art. 37 ust. 1, art. 40 , art. 42 ust. 1 i art. 42 ust. 3 Prawo budowlanego z 1974 r. w szczególności z tego względu, że właściwy był tak przyjęty tryb postępowania naprawczego, jak i zastosowane przez organy przepisy ze względu na charakter samowoli budowlanej oraz czas jej dokonania. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369).