II SA/Rz 1365/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. w W. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie przystąpienia do wykonywania robót budowlanych -skargę oddala- Przedmiotem skargi T. S.A. z siedzibą w W. (dalej w skrócie: "skarżący") reprezentowanego przez r. pr. M. M. jest decyzja Wojewody [...] (dalej w skrócie: "Wojewoda") z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] (dalej w skrócie: "Starosta") z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. W dniu 8 sierpnia 2017 r. skarżący zawiadomił Starostę o zamiarze przystąpienia do realizacji zamierzenia budowlanego p. n. "Montaż tymczasowy obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem na okres 120 dni wieża mobilna "[...]"" na terenie obejmującym nieruchomość oznaczoną numerem ew. 1345 położoną w miejscowości C. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Starosta zgłosił sprzeciw w sprawie przystąpienia do wykonania powyższych robót budowlanych. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 30 ust. 5, art. 30 ust. 6 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane - ( t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. – dalej w skrócie "Pbud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej w skrócie: "k.p.a.") W uzasadnieniu Starosta dokonał analizy treści art. 3 pkt. 5, art. 28 ust. 1, art. 29 oraz art. 30 ust. 1 Pbud. Następnie powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że obiektu w postaci wieży antenowej mobilnej, organ nie może zakwalifikować jako niepołączonego trwale z gruntem obiektu tymczasowego. Budowa tymczasowych obiektów budowlanych stale związanych z gruntem nie jest wymieniona w katalogu obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę określonym w art. 29 Pbud., stąd w takim przypadku będzie miała zastosowanie ogólna zasada wyrażona w art. 28 Pbud. nakładająca obowiązek uzyskania takiego pozwolenia. Wskazał przy tym, że realizacja przedmiotowego zamierzenia wymagać będzie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wydanej w trybie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów szczególnych, do których ten akt odsyła. Ponadto z treści zgłoszenia wynika, że na maszcie będą zainstalowane anteny systemowe, antena radioliniowa oraz dodatkowy osprzęt, a zatem w ocenie Starosty zgłaszany obiekt budowlany stanowi wolnostojący maszt antenowy. Zwrócił też uwagę na niedołączenie do zgłoszenia szczegółowych informacji o antenach i ich oddziaływaniu, mapy zasadniczej do celów opiniodawczych ze wskazaniem granic działki ew. nr 1345 w C., lokalizacji zgłaszanej wieży mobilnej, odległości zgłaszanej wieży mobilnej od granic działki, opisu na mapie określającego zakres zgłaszanej budowy, oraz pozwolenia wodno prawnego z uwagi na usytuowanie zgłaszanego obiektu na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że wielkość przedmiotowej wieży mobilnej/masztu antenowego, jak i sposób jej osadzenia na gruncie, które musi być stabilne i odporne na działanie czynników zewnętrznych przesądzają o tym, że jest to obiekt budowlany trwale związany z gruntem. Zauważył przy tym, że przystosowanie konstrukcji masztu do wielokrotnego montażu i demontażu dla różnych lokalizacji oraz posiadanie fundamentu powierzchniowego (gotowe bloczki betonowe oraz płyty drogowe) nie przesądza o tym, iż nie jest ona trwale związana z gruntem, ponieważ w aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu może być różny. Ponieważ dokonane zgłoszenie obejmuje budowę obiektu, który nie został wymieniony w art. 29 Pbud., a tym samym wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, wniesiony przez Starostę sprzeciw był zasadny. Odnosząc się do zarzutu braku pouczenia o prawie do wniesienia odwołania Wojewoda wyjaśnił, że gdyby w wyniku braku stosownego pouczenia skarżący nie złożył odwołania w ustawowym terminie, to właściwą drogą umożliwiającą wzruszenie tego rozstrzygnięcia byłoby złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia z dnia [...] sierpnia 2017r. Natomiast uchybienie to pozostaje bez wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie. W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie, a także poprzedzającej ją decyzji Starosty, oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżący podniósł zarzuty naruszenia: - art. 29 ust. 1 pkt. 12 w zw. z art. 3 pkt. 5 i art. 3 pkt. 3 Pbud w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia i przyjęcia, że inwestycja dotyczy wolnostojącego masztu antenowego, - art. 5 ust. 1 pkt. 1 lit. a) Pbud. poprzez przyjęcie, że stanowi on podstawę do oceny planowanego przez skarżącego zamierzenia inwestycyjnego, - art. 30 ust. 6 pkt. 1 Pbud. poprzez przyjęcie, że zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, t. j. art. 6, art. 7, art. 7a i art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej poprzez pominięcie, że w zakresie prac objętych przedmiotowym zgłoszeniem nie przewiduje się wykonania żadnych robót ziemnych ani przygotowania podłoża, zaś fakt, że do posadowienia obiektu wymagany jest równy teren o powierzchni ok. 9 m2 nie oznacza przygotowania podłoża, a tylko jego wybór. W uzasadnieniu skarżący podał, że cechą tymczasowego obiektu budowlanego jest przeznaczenie do temporalnego użytkowania. Zamiarem skarżącego jest czasowe wykorzystanie obiektu i z tej przyczyny wskazał na art. 29 ust. 1 pkt. 12 Pbud. jako podstawę zgłoszenia. Jego zdaniem błędne jest zatem stwierdzenie, że przedmiotowa mobilna stacja bazowa sieci [...] nie jest tymczasowym obiektem budowlanym i wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Wyjaśnił, że do zgłoszenia została załączona dokumentacja projektowa oraz wskazano na czynności, które zostaną podjęte przez skarżącego w celu realizacji przedsięwzięcia. Wskazał, że obiekt nie będzie trwale połączony z gruntem i jest przewidziany do przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Pbud., ale nie później niż przed upływem 180 dni. Z załączonego do zgłoszenia jasno wynika, że nie przewiduje się wykonania żadnych robót ziemnych ani przygotowania podłoża, zaś fakt, że do posadowienia obiektu wymagany jest równy teren o pow. 9 m2 nie oznacza przygotowania podłoża, a tylko jego wybór. Dalej wskazał, że art. 5 ust. 1 pkt. 1 lit. a) Pbud. nie stanowi podstawy do kwalifikacji przedsięwzięcia, wynikają z niego m.in. zasady projektowania, zasady użytkowania, a nie elementy pozwalające na ocenę obiektu jako podlegającemu obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazał również, że w dniu 18 sierpnia 2017 r. do organu została przekazana kwalifikacja przedsięwzięcia, z której wynika, że rozpatrywane przedsięwzięcie nie zalicza się zarówno do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jak i do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Następnie podniósł, że brak jest uzasadnienia dla wprowadzenia zakazu budowy planowanego przez skarżącego obiektu bez wykazania, że może mieć on negatywny wpływ na otoczenie. Jedynym ograniczeniem są przepisy ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 651 ze zm.), która nie znajduje w sprawie zastosowania. Z punktu widzenia ochrony środowiska brak jest zatem przesłanek przemawiających za wprowadzaniem takich zakazów. Wystarczające w tych przypadkach powinno być dotrzymywanie standardów jakości środowiska, określonych w obowiązujących przepisach, a w szczególności ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.). W ocenie skarżącego, uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych wart. 107 § 3 k.p.a., ponieważ nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dlatego też zdaniem skarżącego rozstrzygnięcie sprawy nie zostało umotywowane dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, co stanowi o naruszeniu art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. Podstawa faktyczna podana jako uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi o tym, że nie doszło do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a zatem doszło do naruszenia przepisu art. 77 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 Ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził tak naruszenia prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Organy w sposób prawidłowy, z zachowaniem reguł wyznaczonych treścią art. 7, art. 77 i art. 80 ustaliły stan faktyczny sprawy, bezbłędnie dokonały rekonstrukcji i wykładni norm stanowiących podstawę rozstrzygnięcia i wreszcie właściwie ustaliły konsekwencje prawne, jakie z tych norm wynikają dla strony skarżącej, wobec wystąpienia ocenianego układu rzeczywistości. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy planowane przez stronę skarżącą zamierzenie inwestycyjne: "Montaż tymczasowy obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem na okres 120 dni wieża mobilna "[...]" w miejscowości C., może zostać zrealizowane w oparciu o zgłoszenie, w trybie art. 29 ust. 1 pkt 12 Upb. Wzmiankowany przepis pozwala na realizację robót budowlanych, jeżeli dotyczą one budowy "tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu (...) ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu". Tymczasowy obiekt budowlany, zgodnie z ustawową definicją zadekretowaną w art. 3 pkt. 5 Upb to: "obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe". Desygnaty pojęcia "obiekt budowlany tymczasowy" zostały zatem wyznaczone alternatywnie: po pierwsze, w nawiązaniu do czasu użytkowania obiektu, który musi być krótszy od jego trwałości technicznej oraz do prospektywnego zamiaru jego przeniesienia lub rozbiórki i po drugie, w nawiązaniu do braku trwałego związania obiektu z gruntem. Syntetyzując można przyjąć, że tymczasowość obiektu budowlanego musi wynikać, albo z braku trwałości jego użytkowania w danej lokalizacji, albo z braku trwałości jego powiązania z gruntem. Relacja ustawowej definicji tymczasowego obiektu budowlanego (art. 3 pkt 5 Upb) do treści art. 29 ust. 1 pkt 12 Upb prowadzi do oczywistej konkluzji, że możliwość zgłoszenia budowy tymczasowego obiektu budowlanego, dotyczy wyłącznie tej jego kategorii, która swą konstrukcję definicyjną opiera na braku trwałego związania z gruntem. Każdy tymczasowy obiekt budowlany trwale związany z gruntem, nie będzie mógł zostać zrealizowany na podstawie zgłoszenia. W takim wypadku niezbędne będzie uzyskanie pozwolenia na budowę. Przekładając podane uwagi natury ogólnej na okoliczności niniejszej sprawy, należy rozstrzygnąć, czy organy słusznie przyjęły, że zgłoszona przez stronę skarżącą budowa, dotyczyła obiektu budowlanego trwale związanego z gruntem, co uzasadniało wniesienie sprzeciwu. Już wstępnie Sąd zastrzega, że w jego ocenie stanowisko organów było prawidłowe. Z treści opracowania załączonego do zgłoszenia przez stronę skarżącą wynika, że przedmiotem robót budowlanych miała być wieża stalowa (strona skarżąca w swoim zgłoszeniu, jak również i organy w swoich decyzjach posługują się również pojęciem "maszt", co nie zmienia jednak ogólnej konkluzji, iż chodzi o obiekt budowlany; budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 3 Upb), konstrukcji kratowniczej o wysokości 27 metrów. W założeniu, wieża miała być przeznaczona do wielokrotnego montażu i demontażu w różnych lokalizacjach. Wieża miała być posadowiona na ruszcie stalowym, ułożonym na poziomie terenu, opartym na 4 słupach głównych i 2 słupach pośrednich, dodatkowo obciążonych balastami. Jako balast przewidziano bloczki betonowe (M6) o wymiarach 12x38x24 cm. Po ułożeniu bloczków pod każdą z narożnych podpór, całość należało zabezpieczyć koszem osłonowym. Dodatkowo, dla prawidłowego ustabilizowania masztu oraz właściwej pracy podpór, przewidziano zastosowanie 4 płyt drogowych o wymiarach 300x150x15 cm pod każdą z narożnych stóp. Każda stopa miała być zakotwiona w płycie za pomocą 4 kotew wklejanych. Z uwagi na przeznaczenie wieży – wielokrotność montażu i brak trwałości użytkowania w danej lokalizacji – Sąd nie kwestionuje oceny, iż stanowiła ona obiekt budowlany tymczasowy. Nie można jednak zasadnie twierdzić, iż jest to obiekt tymczasowy, niezwiązany trwale z gruntem. Trwałość związania obiektu budowlanego z gruntem, nie musi oznaczać stałości tego związania, rozumianego jako brak możliwości odłączenia go od gruntu bez nieodwracalnego naruszania jego technicznej i funkcjonalnej integralności. Trwałość związania obiektu budowlanego z gruntem wyraża się w wykonaniu takich prac lub zabezpieczeń, które mają pozwolić na jego użytkowanie, eliminując możliwość niekontrolowanej zmiany położenia tego obiektu bądź utraty kontaktu z gruntem, wskutek działania sił fizycznych wywołanych samą konstrukcją obiektu, albo kumulatywnie: jego konstrukcją i działaniami natury (wiatr, woda, erozja gleby, itp.), ewentualnie innymi czynnikami zewnętrznymi. Trwałości związania z gruntem obiektu budowlanego nie niweczy ustalenie, iż można go zdemontować. Jest to okoliczność mogąca przesądzać o jego tymczasowości, ale nie trwałości związania z gruntem. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy też wielkość zagłębienia w gruncie. Trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednak w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie w inne miejsce – zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1261/15. Planowana przez stronę skarżącą wieża miała być zabezpieczona odpowiednim balastem: bloczkami betonowymi, płytami drogowymi oraz kotwami wklejanymi. Podjęcie takich działań bez wątpienia dowodzi tego, że wieża, dla swojego prawidłowego i bezpiecznego użytkowania, musi być połączona trwale z gruntem; ma być stabilna i opierać się czynnikom zewnętrznym. W związku z powyższym nie można odmówić zasadności prezentowanym przez organy ocenom, iż w istocie jest to obiekt trwale związany z gruntem – w tej kwestii adekwatne wywody zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. II OSK 1587/14. Zupełnie chybione są twierdzenia strony skarżącej, iż czynności podejmowane w celu osadzenia wieży na gruncie sprowadzają się wyłącznie do "wyboru odpowiedniego podłoża". Reasumując przedstawione ustalenia i oceny prawne Sąd stwierdza, iż mobilny maszt antenowy, wymagający stabilizacji na gruncie przy pomocy - między innymi - płyt betonowych i kotew wklejanych, może być tymczasowym obiektem budowlanym z uwagi na czasowość użytkowania w danej lokalizacji, co nie oznacza, iż nie jest trwale związany z gruntem i tym samym dopuszcza się możliwość jego realizacji w oparciu o zgłoszenie, na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 12 Upb. Uwzględniając całość powyższego Sąd stwierdza, iż organy prawidłowo wniosły sprzeciw od zgłoszenia strony skarżącej. W konsekwencji skarga okazała się niezasadna i podlega oddaleniu – art. 151 P.p.s.a.