II SA/Łd 994/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dominika Człapińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2017 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...], nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz K. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS II SA/Łd 994/16 Uzasadnienie Pismem z dnia 24 listopada 2015 r. B. S.-C. i A.C. wnieśli o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji budynku gospodarczego zrealizowanego w wyniku samowoli budowlanej na działce nr 80 przy ul. A 14 w Z., usytuowanego w granicy z działkami nr 79, 74, 75, 81/1, 81/3, 81/4. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Z. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Odwołanie od ww. decyzji wniosła K.M., właścicielka sąsiedniej nieruchomości. Podniosła, że dla procesu legalizacji nie wydaje się warunków zabudowy. W granicy z działkami nr 79, 74, 75, 81/1, 81/4 pozostaje cała substancja budynków, wobec tego nie sposób ustalić, czy zaskarżona decyzja dotyczy także części niewybudowanej samowolnie. Decyzja powinna precyzować, że odnosi się jedynie do obiektu wybudowanego w wyniku samowoli budowlanej. Odwołująca się dodała, że powiększenie obszaru analizowanego poprzez wyznaczenie jego promienia jako 135 m było nieuzasadnione, a jedyny budynek w granicy z działką sąsiednią to budynek inwestora. W odwołaniu podniesiono także zastrzeżenia do ustalonej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości kalenicy. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.), dalej u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasady ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), dalej rozporządzenie. W ocenie organu II instancji z przeprowadzonej w sprawie analizy wynika, że inwestycja spełnia tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Analiza urbanistyczna jest podstawowym dowodem w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W przedmiotowej sprawie obszar analizowany wyznaczono w promieniu minimalnym (72 m wokół działki nr 80 o froncie równym 24 m), obejmujący teren wskazany we wniosku i działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej - ul. A. W wyznaczonym obszarze analizowanym znalazły się działki nr: 94, 95 (niezabudowane), 83 (cmentarz), 96, 97 (ogródki działkowe), 80 (działka objęta wnioskiem), 79 i 76/2 (stanowią jedną nieruchomość), 78, 91 i 93. Z uwagi na to, że zabudowa przy ul. A tworzy układ o spójnym charakterze, obszar analizowany powiększono i wyznaczono w promieniu 135 m. Tak powiększony obszar obejmuje również działki nr: 32 (niezabudowana), 30, 85, 87, 88. W ocenie Kolegium, powyższy obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy. Ustalając granice obszaru analizowanego organ powinien mieć na względzie zachowanie ładu urbanistycznego. Następnie organ odwoławczy, przywołując treść § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, wskazał, że średnia wielkość powierzchni nowej zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 0,26, przy czym wielkości te mieszczą się w przedziale od 0,14 do 0,53. Wskaźnik zaproponowany przez wnioskodawców - 0,32 - mieści się w tym przedziale i nie wpłynie negatywnie na ład przestrzennym w obszarze analizowanym. Z kolei średnia wartość szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi ok. 8 m, a uwzględniając tolerancję 20% jest to przedział od 6,4 m do 9,6 m. Wnioskowany budynek ma szerokość elewacji frontowej ok. 23,5 m i jest równy z szerokością działki. Ponieważ na obszarze analizowanym znajduje się budynek o szerokości elewacji frontowej 33 m, równej szerokości działki, na której się znajduje, organ ustalił ten parametr (uwzględniając tolerancję 0,5 m) zgodnie z wnioskiem, tj. jako przedział od 6,4 m do 24 m. W ocenie Kolegium ustalenie to jest zgodne z § 6 ust. 2 rozporządzenia. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub okapu (attyka nie występuje) w obszarze analizowanym wynosi 3,1 m. W bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej wnioskiem parametr ten wynosi 5,0 m (działka nr 79) oraz 2,8 m (działka nr 76/2). Z uwagi na duże zróżnicowanie analizowanego parametru, dla zachowania ładu przestrzennego, uwzględniono parametry budynków na sąsiedniej nieruchomości i na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia organ ustalił jego wartość jako przedział od 2,8 m do 5 m, co jest zgodne z dyspozycją ww. przepisu. Na obszarze analizowanym występują budynki jednokondygnacyjne, dwukondygnacyjne oraz budynek trzykondygnacyjny. Wobec tego, stosowanie do § 8 rozporządzenia, przyjęto zgodnie z wnioskiem, że budynek ma być jednokondygnacyjny. W odniesieniu do pozostałych parametrów organ ustalił, że w obszarze analizowanym występują dachy płaskie oraz spadowe o kierunku głównej kalenicy dachu prostopadłej i równoległej w stosunku do frontu działki lub granic bocznych. Odnośnie do inwestycji określono ww. parametr jako dach płaski o kącie nachylenia od 0° do 10° oraz dach jednospadowy od 11° do 15° oraz ustalono kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki jako prostopadły i/lub równoległy. W odniesieniu do wysokości kalenicy budynku organ ustalił, że w obszarze analizowanym występują budynki gospodarcze o wartości tego parametru od 2 m do 5 m oraz pozostałe budynki od 5 m do 10,5 m. Średnia wartość tego parametru wynosi 4,2 m. W ustaleniach przyjęto przedział od 2 m do 6,5 m zgodnie z wnioskiem. Ustalenie to jest zgodne z § 8 rozporządzenia. W ocenie organu odwoławczego inwestycja spełnia także pozostałe warunki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5, a także art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz posiada załączniki, o których mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia, tj. wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zawierające część tekstową i graficzną - mapę w skali 1:1000. Kolegium wyjaśniło także, że decyzja została wydawana w ramach postępowania dotyczącego legalizacji inwestycji. Do zakończenia tego postępowania wymagana jest decyzja ustalająca warunki zabudowy. W odniesieniu do zarzutu braku rozróżnienia w decyzji, czy dotyczy ona wszystkich budynków na działce nr 80, czy też tylko części samowolnie wybudowanej, Kolegium stwierdziło, że wszystkie budynki wybudowane na działce nr tworzą jedną funkcjonalną całość, co uzasadnia wydanie warunków zabudowy dla całości zabudowań. Kolegium wskazało także, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa w granicy z działkami sąsiednimi (na działkach nr 78, 30, 85, 87, 88, 91 i 93). Przy obliczaniu wartości średnich parametrów uwzględniano natomiast wartości budynków gospodarczych i mieszkalnych. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła K. M., zarzucając jej naruszenie art. 6, art. 7, art. 16 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Wniosła o uchylenie decyzji SKO wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zwrot kosztów postępowania. Skarżąca podniosła, że wnioskodawcy część legalnej uprzednio zabudowy samowolnie rozbudowali i nadbudowali, co spowodowało, że obiektu obecnie nie sposób nazywać "budynkiem gospodarczym". Powstał tam obiekt usługowy z oknami na drugiej kondygnacji wychodzącymi na jej posesję, jakiego nie zna zabudowa na całym przyległym terenie. W jej ocenie istotę problemu stanowią gabaryty obiektu, w tym umieszczenie w budynku gospodarczym okien na jego drugiej kondygnacji. Skarżąca podniosła, że w całym analizowanym obszarze żaden budynek, nawet gospodarczy (oprócz budynku objętego wnioskiem), nie leży w granicy działek sąsiednich, tuż pod oknami budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej, tak jak to jest w jej przypadku. Skarżąca wniosła także zastrzeżenia co do powiększenia analizowanego obszaru poprzez wydłużenie jego promienia do 135 m, a także do ustalonego wskaźnika zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokości kalenicy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej argumenty zasługują na uwzględnienie. Ustalając warunki zabudowy właściwy organ działa w oparciu o przepisy u.p.z.p., a w szczególności na podstawie art. 61 ust. 1, ustanawiającego przesłanki, których spełnienie upoważnia do wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji. Stosownie do jego treści wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1/ co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2/ teren ma dostęp do drogi publicznej; 3/ istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4/ teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5/ decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Rozpatrując wniosek inwestora i ustalając zaistnienie (bądź nie) przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 organ winien mieć także na względzie przepisy ogólne dotyczące zasad kształtowania polityki przestrzennej, w tym art. 1 ust. 2 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. W myśl pierwszego z tych przepisów w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: 1/ wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; 2/ walory architektoniczne i krajobrazowe; 3/ wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; 4/ wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5/ wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; 6/ walory ekonomiczne przestrzeni; 7/ prawo własności; 8/ potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; 9/ potrzeby interesu publicznego; 10/ potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych. Z kolei art. 6 ust. 2 stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1/ zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2/ ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Nie można również tracić z pola widzenia definicji ładu przestrzennego, który definiowany jest w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne Uznanie, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna ze wszystkimi cytowanymi wyżej normami pozwala na pozytywne rozpatrzenie wniosku i ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie wymienione warunki nie zostały spełnione. Przede wszystkim niepoprawnie wykonano analizę urbanistyczną, w sposób nieodpowiadający przepisom rozporządzenia. O ile samo zwiększenie obszaru analizowanego ponad minimum określone w § 3 ust. 2 rozporządzenia (trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem – a więc 72 m), uzasadnione spójnym układem urbanistycznym zabudowy przy ul. A do skrzyżowania z ul. B, nie budzi zastrzeżeń Sądu, nie było bowiem spowodowane, wbrew obawom skarżącej, niedopuszczalnym poszukiwaniem nieruchomości odpowiadających funkcjami i cechami spornej (legalizowanej) zabudowie na działce nr 80, to jednak informacje zawarte w analizie nie pozwalają na ocenę warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu w przeprowadzonej analizie urbanistycznej organy nie odniosły się wyczerpująco do wszystkich parametrów planowanej zabudowy w odniesieniu do przepisów rozporządzenia. Przede wszystkim organy nie wykazały, by na wyznaczonym obszarze analizowanym znajdował się obiekt o funkcjach i cechach zbliżonych choćby do planowanego obiektu. Należy wziąć pod uwagę okoliczność, że w niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy wydana ma zostać dla obiektu już istniejącego, w ramach postępowania legalizacyjnego prowadzonego w wyniku samowolnego rozbudowania i nadbudowania istniejącego legalnie budynku gospodarczego. Nie mogą zatem organy pomijać gabarytów spornego obiektu, jak i jego usytuowania w granicy z sąsiednimi działkami, a przede wszystkim z działką nr 74, należącą do skarżącej, zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Tymczasem organy obydwu instancji uznały, że obiekt inwestora może zostać usytuowany w granicy z działkami sąsiednimi, uzasadniając to istnieniem w obszarze analizowanym budynków gospodarczych tak właśnie położonych. Mając na uwadze treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pamiętać należy, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa (w niniejszej sprawie jest to istniejący już samowolnie wybudowany obiekt) powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Dopuszczenie odstępstwa, jakim jest określenie w decyzji o warunkach zabudowy możliwości usytuowania obiektu w granicy z nieruchomością sąsiednią, musi stanowić następstwo obowiązującego ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze i co za tym idzie musi być w sposób wyczerpujący i przekonujący uzasadnione pod tym właśnie względem. A więc to ład przestrzenny stanowi główną determinantę dopuszczenia lokalizacji inwestycji w granicy z nieruchomością sąsiadującą (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2015 r., II OSK 227/14). Tymczasem wskazanych przez organy budynków gospodarczych na działkach nr 78, 30, 85, 87, 88, 91 i 93, usytuowanych w granicy z działkami sąsiednimi, w żaden sposób nie da się porównać z obiektem na działce nr 80, będącym przedmiotem postępowania. Wszystkie te obiekty są bowiem niewielkie, niewpływające w żaden sposób na ład przestrzenny w analizowanym obszarze, stanowią co najwyżej uzupełnienie zabudowy na tych działkach, w przeciwieństwie do budynku na działce nr 80, który jest jedynym na niej obiektem, zajmując przy tym całą szerokość działki, a także znaczną część (ok. połowy) długości działki po obu jej stronach. W ocenie Sądu nieuprawnione było zatem określenie możliwości usytuowania spornego obiektu w granicy z działkami sąsiednimi powołując się jedynie na istnienie w obszarze analizowanym niewielkich obiektów gospodarczych tak właśnie ulokowanych. Wyjaśnić przy tym należy, że u podstaw kategorycznego stwierdzenia w decyzji o warunkach zabudowy o budowie w granicy nieruchomości nie może jednak leżeć ocena dopuszczalności takiej lokalizacji w świetle warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a wyłącznie ład przestrzenny. Bez znaczenia na tym etapie postępowania administracyjnego pozostaje kwestia ewentualnej zgodności lub niezgodności inwestycji z przepisami regulującymi zagadnienie warunków technicznych, jakim musi ona odpowiadać (w tym istnienie okien w ścianie w granicy z sąsiednią działką). Kwestia powyższa może być przedmiotem kontroli dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. W ocenie Sądu nieprawidłowo także określony został parametr dotyczący szerokości elewacji frontowej w przedziale od 6,4 m do 24 m. Przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia nakazuje wyznaczyć ten parametr na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeśli wynika to z analizy (§ 6 ust. 2). Organ wskazał, że w obszarze analizowanym wskaźniki te są zróżnicowane, a średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi ok. 8 m. Tym niemniej autor analizy powołał się na budynek wielorodzinny istniejący na działce nr 91, który ma elewację szeroką na 33 m, co jest równe szerokości działki. Pozwoliło to określić ten parametr zgodnie z wnioskiem inwestora (23,5 m), na podstawie § 6 ust. 2, choć podano go w przedziale od minimum (8 m pomniejszone o 20%) do szerokości określonej we wniosku - 24 m. W ocenie Sądu ustalenie szerokości elewacji frontowej do 24 m (ta wartość ma bowiem zasadnicze znaczenie wobec faktu, że obiekt już istnieje i jest szeroki na 23,5 m, a więc na całą szerokość działki) w żaden sposób nie wynika z przeprowadzonej analizy, a więc jej wynik doprowadził do błędnych wniosków w tym zakresie. Rozporządzenie zawiera legalną definicję frontu działki. Stosownie do § 2 pkt 5 ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki – należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Główny wjazd na działkę nr 91 odbywa się z ulicy A. Z tego powodu działka ta objęta została analizą urbanistyczną (znajduje się zresztą w odległości 72 m od działki objętej wnioskiem, a więc nie znalazła się w analizie wskutek powiększenia obszaru analizowanego do 135 m, jak mylnie sądzi skarżąca). Wielorodzinny budynek mieszkalny na działce nr 91 nie jest usytuowany szerszą elewacją w kierunku ul. A. Nie sposób zatem przyjąć, że elewacja frontowa tego budynku wynosi 33 m. Nie jest również tak, że elewacja frontowa tego budynku jest równa szerokości działki nr 91, a taka informacja znalazła się w analizie. Oczywiście szerokość działki nr 91 od strony ul. A wynosi ok. 33 m, jednakże elewacja frontowa budynku ma jedynie około 10 m. Stąd uzasadnienie określenia szerokości elewacji frontowej obiektu inwestora do 24 m, a więc na całą szerokość działki, nie ma odzwierciedlenia w analizie urbanistycznej, mimo powołania się na § 6 ust. 2 rozporządzenia. Z załączonej do analizy mapy w skali 1:1000 wynika, że obiekt inwestora byłby jedynym obiektem w obszarze analizowanym zajmującym całą szerokość działki, a także obiektem z najszerszą elewacją frontową. Parametry takie zaś w żaden sposób z analizy nie wynikają, świadczą wręcz o naruszeniu ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Ustalenie zatem szerokości elewacji frontowej do 24 m nie zostało przez organy prawidłowo uzasadnione. Odnośnie do pozostałych parametrów, a więc linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu, Sąd nie ma zastrzeżeń, uznając, że określono je zgodnie z przepisami rozporządzenia, a analiza w tych kwestiach sporządzona została prawidłowo. Tym niemniej wady analizy urbanistycznej odnośnie do możliwości usytuowania obiektu w granicy z działkami sąsiednimi oraz szerokości elewacji frontowej nie pozwalają uznać, że organy administracji w sposób prawidłowy ustaliły istniejącą zabudowę na działkach sąsiednich oraz stan zagospodarowania terenu znajdującego się w obszarze analizowanym. Nie można zatem na podstawie sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej przyjąć, by zrealizowana samowolnie przez inwestora inwestycja stanowiła kontynuację istniejącej już na omawianym terenie funkcji. W kontekście art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg kontynuacji funkcji oznacza, że projektowane przedsięwzięcie musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Odnosząc się z kolei do obaw skarżącej, wyrażanych zarówno w skardze, jak wcześniej na etapie postępowania administracyjnego, wyjaśnić należy, że zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądowym stanowiskiem właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) terenu nie można odmówić wydania pozytywnej decyzji w sprawie z wniosku o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej (określonej we wniosku) inwestycji, gdy brak jest ustawowej regulacji, która stanowi, że zamierzenie inwestycyjne narusza chroniony prawem interes publiczny, jak też chroniony prawem interes osób trzecich. Wzgląd na interes osób trzecich, który mógłby doprowadzić do wydania inwestorowi decyzji odmownej ma takie znaczenie, że nie może być to interes faktyczny (subiektywnie pojmowany ład przestrzennym, spadek wartości nieruchomości). Aby stanowisko osób trzecich mogło sprzeciwić się skutecznie interesom inwestora muszą one wykazać, że ich prawem chroniony interes może być naruszony w razie zrealizowania inwestycji budowlanej (wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II OSK 496/10). W szczególności niezasadne są argumenty skarżącej dotyczące naruszenia uprawnień właścicielskich, ewentualnych utrudnień w codziennym funkcjonowaniu sąsiadów w przypadku realizacji planowanej inwestycji, czy też zwiększenia hałasu. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze, że inwestycja zostanie zalegalizowana. Jest to zatem etap procesu inwestycyjnego, który znajduje oparcie wyłącznie w u.p.z.p. Z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenia interesów osób trzecich. Decyzja ta nie narusza bowiem prawa własności i innych praw tych osób i sama w sobie nie uprawnia do legalizacji inwestycji. Obwarowana jest natomiast szeregiem wymagań postawionych inwestorowi, które mają zapewnić osobom trzecim poszanowanie ich własności i swobodne korzystanie z ich nieruchomości. W odniesieniu do ochrony interesów osób trzecich na obecnym etapie organy mogły jedynie zakreślić ramy tej ochrony i zobligować inwestora do ich przestrzegania przy tworzeniu projektu budowlanego. Na kolejnym etapie postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego zbada, czy warunki te zostały zachowane i ewentualnie dopiero wówczas podejmie stosowne kroki w kierunku wydania pozwolenia na wznowienie robót budowalnych i zatwierdzenia projektu budowlanego. Instrumentem ochrony interesów osób trzech w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest możliwość bycia stroną, czyli korzystanie z uprawnień procesowych do ochrony swych interesów. W takiej sytuacji postanowienia decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności postanowienia dotyczące ochrony osób trzecich, mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes tych osób (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 1996 r., SA/Bk 1002/96, ONSA 1997, nr 4). W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy wezmą pod uwagę okoliczność, że w obszarze analizowanym brak jest obiektów o podobnych rozmiarach i funkcji usytuowanych w granicy z działkami sąsiednimi, jak również brak obiektów o wnioskowanej przez inwestora szerokości elewacji frontowej, zajmujących przy tym całą szerokość działki. Aspekty te powinny znaleźć się w analizie urbanistycznej, której wyniki muszą odzwierciedlać istniejący stan rzeczy. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. k. ż..