VII SA/Wa 1992/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 maja 2017 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z kary grzywny uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Zaskarżonym przez A. M.(wspólnika spółki jawnej "[...]" Sp. jawna w [...]) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, postanowieniem z [...]czerwca 2016r. (znak: [...]) Rzecznik Praw Pacjenta utrzymał w mocy własne postanowienie z [...]maja 2016r. (znak: [...]) o odmowie zwolnienia skarżącej z grzywny na podstawie art. 88 § 2 k.p.a. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że A. S. zwrócił się do Rzecznika Praw Pacjenta z pismem z [...] kwietnia 2015r. w którym poinformował, że personel przychodni, której skarżąca jest wspólnikiem, bezprawnie odmawia mu informacji o stanie zdrowia jego małoletniego dziecka J. S. oraz utrudnia wgląd w jego dokumentację medyczną. W związku z tym pismem Rzecznik Praw Pacjenta na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z 6 listopada 2008r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012r. poz. 159 ze zm.), wszczął postępowanie wyjaśniające w sprawie naruszenia przez podmiot leczniczy "[...]" prawa A. S. do informacji oraz do dokumentacji medycznej, o których mowa w art. 9 ust. 2, art. 10, art. 26 ust. 1 w zw. z art. 27 pkt 1 tej ustawy. Pismem z [...] maja 2015r. organ, działając na podstawie art. 52 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, zwrócił się do I. M. i A. M. - wspólników "[...]" Sp. jawna w [...] o złożenie wyjaśnień odnośnie : przyczyn i formy (pisemnej, ustnej) dwukrotnej odmowy udostępnienia A. S. wglądu do dokumentacji medycznej syna. Organ zobowiązał również podmiot leczniczy do przesłania kopii dokumentacji medycznej pacjenta. W odpowiedzi na to pismo, podmiot leczniczy stwierdził, że Rzecznik Praw Pacjenta w świetle art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta nie jest uprawniony do wystąpienia z takim żądaniem. Rzecznik Praw Pacjenta kilkakrotnie (pismami z [...] września 2015r., [...]września 2015r. i [...]marca 2016r.) zwracał się do pomiotu leczniczego o nadesłanie żądanej dokumentacji medycznej. Spółka w odpowiedziach na te pisma podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W tych okolicznościach faktycznych Rzecznik Praw Pacjenta postanowieniem z [...]kwietnia 2016r. uznał, że A. M. bezzasadnie odmówiła udziału w czynności urzędowej i w związku z tym na podstawie art. 88 § 1 k.p.a., ukarał A. M. karą grzywny w wysokości 50 zł. z tego tytułu. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, Rzecznik Praw Pacjenta jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach ochrony praw pacjentów określonych w tej ustawie oraz w przepisach odrębnych, a więc jest organem władzy publicznej (art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.). W dniu [...]kwietnia 2016r. A. M. zwróciła się do Rzecznika Praw Pacjenta z wnioskiem o zwolnienie z kary grzywny, na podstawie art. 88 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku podniosła, że Rzecznik Praw Pacjenta na mocy ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta nie jest uprawniony do dostępu do dokumentacji medycznej. Nie można tego uprawnienia wywodzić z przepisów k.p.a., ponieważ stanowiłoby to obejście prawa. Rzecznik Praw Pacjenta po rozpoznaniu tego wniosku, postanowieniem z [...]maja 2016r. odmówił zwolnienia A. M. z kary grzywny orzeczonej postanowieniem z [...] kwietnia 2016r. Organ stwierdził, że stanowisko skarżącej nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy, Rzecznik Praw Pacjenta jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach ochrony praw pacjentów określonych w tej ustawie oraz w przepisach odrębnych. Rzecznik Praw Pacjenta jest więc organem administracji publicznej (art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.) i w związku z tym na podstawie art.26 ust. 3 pkt 2 tej ustawy ma prawo dostępu do dokumentacji medycznej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] kwietnia 2016r. A. M. podniosła, że zaskarżone postanowienie narusza prawo, ponieważ prowadzone przez Rzecznika Praw Pacjenta postępowanie wyjaśniające (w którym niniejsze postępowanie ma charakter wpadkowy) dotyczy naruszenia praw przedstawiciela ustawowego pacjenta do informacji i udostępnienia dokumentacji medycznej. Innymi słowy, skoro więc postępowanie toczy się "w sprawie dostępu", to treści do których dostęp jest utrudniony nie mają znaczenia i w związku z tym zbędna jest Rzecznikowi treść dokumentacji medycznej. Zdaniem strony w świetle ustawy nie ma podstaw do przyjęcia, że Rzecznik ma prawo dostępu do dokumentacji medycznej. Po rozpoznaniu wniosku A. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy Rzecznik Raw Pacjenta postanowieniem z [...]czerwca 2016r. utrzymał w mocy postanowienie z [...]maja 2016r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy, Rzecznik Praw Pacjenta po zapoznaniu się ze skierowanym do niego wnioskiem może podjąć sprawę i prowadzić postępowanie wyjaśniające, stosując w sprawach nieuregulowanych w ustawie przepisy k.p.a. (art. 54 ustawy). W związku z tym Rzecznik Praw Pacjenta ma prawo wzywać wszelkie osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień, jeżeli jest to niezbędne do ustalenia okoliczności faktycznych sprawy i jej rozstrzygnięcia. Rzecznik Praw Pacjenta podkreślił, że celem postępowania wyjaśniającego było ustalenie, czy doszło do naruszenia prawa A. S. (przedstawiciela ustawowego J. S.) do informacji o stanie zdrowia dziecka i dostatecznie wczesnej informacji o odstąpieniu od leczenia oraz do dokumentacji medycznej, tj. praw pacjenta o których mowa w art. 9 ust.2, art. 10, art. 26 ust. 1 w zw. z art. 27 pkt 1 i pkt 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku praw Pacjenta, przez podmiot leczniczy oraz czy odbyło się to we właściwej (pisemnej) formie. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o prawach pacjenta podmioty lecznicze są obowiązane udostępnić dokumentację medyczną pacjentów m. in. organom władzy publicznej w zakresie wykonywania przez te pomioty ich zadań, w szczególności kontroli i nadzoru. W świetle art. 42 ust. 1 tej ustawy, Rzecznik Praw Pacjenta jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach praw pacjenta. Zatem jest on uprawniony do żądania dokumentacji medycznej, co wynika zresztą z samej idei tej instytucji (ochrona praw pacjentów). Rzecznik Praw Pacjenta nie zgodził się ze skarżącą, że jest ona stroną niniejszego postępowania i w związku przepis art. 88 § 1 k.p.a. jej nie dotyczy, ponieważ ma zastosowanie do świadków i biegłych. Zatem nie było dopuszczalne nałożenie na nią grzywny na podstawie art. 88 § 1 k.p.a. Zdaniem Rzecznika postępowanie wyjaśniające prowadzone przez ten organ (inaczej niż postępowanie w przedmiocie praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjenta) dotyczy indywidualnego prawa pacjenta i tylko pacjent ma interes prawny w tym postępowaniu. A. M. (poprzednio A. M.) w skardze na postanowienie Rzecznika Praw Pacjenta z [...]czerwca 2016r. zarzuciła temu organowi: a) naruszenie art. 28 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i art. 88 § 1 i § 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Spółka której jest wspólnikiem nie jest stroną postępowania o naruszenie praw pacjenta, a jedynie świadkiem lub biegłym w tym postępowaniu, b) naruszenie art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o prawach pacjenta przez uznanie, że Rzecznik Praw Pacjenta ma prawo dostępu do dokumentacji medycznej. Z tych powodów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skargi A. M.rozwinęła powyższe zarzuty. Skarżąca podniosła, że pojęcia : organ władzy publicznej i organ administracji rządowej (o którym mowa w art. 42 ustawy prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta) nie są tożsame. Z przepisu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. wynika, że organami administracji rządowej są organy administracji publicznej a nie organy władzy publicznej. Wynika z tego, że Rzecznik Praw Pacjenta nie jest organem władzy publicznej, a w związku z tym stosowanie do art. 26 ust. 3 ustawy, nie ma prawa dostępu do dokumentacji medycznej. A. M. dodała, że postępowanie wyjaśniające dotyczyło naruszenia prawa do dostępu, a nie prawa do informacji zawartej w dokumentacji medycznej. Tak więc rozstrzygnięcie, czy podmiot leczniczy dopuścił się naruszenia prawa do dostępu nie wymagało zaznajomienia się z treścią dokumentacji medycznej. Według skarżącej podmiot leczniczy którego jest wspólnikiem jest stroną powyższego postępowania. Rzecznik Praw Pacjenta w postanowieniu z [...] kwietnia 2016r. stwierdził, że bezzasadnie odmówiła udziału w czynności urzędowej i w związku z tym ukarał stronę karą grzywny. W tym postanowieniu organ nałożył na Spółkę obowiązek pouczenia personelu i wprowadzenia zmian w regulaminie organizacyjnym podmiotu leczniczego. O toczącym się postępowaniu powiadomiono Wojewodę [...]oraz Dyrektora [...]Oddziału Wojewódzkiego [...]w [...]. Skoro więc efektem stwierdzenia naruszenia praw pacjenta przed podmiot leczniczy jest nałożenie na niego obowiązku, a powiadomienie o postępowaniu wymienionych organów może skutkować kontrolą, której efektem może być nałożenie kar, to należy przyjąć, że to postępowanie główne ma wpływ na prawa i obowiązki Spółki, co uzasadnia przyjęcie, że ma ona interes prawny w niniejszym postępowaniu. Rzecznik Praw Pacjenta w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, chociaż z innych powodów niż w niej przedstawione. W zaskarżonym postanowieniu organ przyjął, że wniosek skarżącej o zwolnienie z kary grzywny nie jest uzasadniony, ponieważ bezzasadnie odmówiła udziału w "innej czynności urzędowej" o której mowa w art. 88 k.p.a. Argumentował, że zgodnie z art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych udostępnia dokumentację medyczną m. in. organom władzy publicznej, a taki status posiada Rzecznik Praw Pacjenta. Jednocześnie powołał się art. 52 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, zgodnie z którym Rzecznik prowadząc postępowanie wyjaśniające ma prawo żądać złożenia wyjaśnień, przedstawienia akt każdej sprawy prowadzonej przez naczelne i centralne organy administracji państwowej, organy administracji rządowej, organy organizacji pozarządowych, społecznych i zawodowych oraz organy jednostek organizacyjnych posiadających osobowość prawną, a także organy jednostek samorządu terytorialnego i samorządowych jednostek organizacyjnych oraz samorządów zawodów medycznych. Z treści postanowienia o nałożeniu kary grzywny wynika, że kara została nałożona za odmowę przedstawienia na wezwanie organu dokumentacji medycznej małoletniego J. S. wytworzonej w przychodni prowadzonej przez spółkę jawną. Tę odmowę organ zakwalifikował jako odmowę udziału w czynności urzędowej. W związku z tym należy przede wszystkim stwierdzić, że odmowa udostępnienia dokumentacji medycznej nie może być uznana za odmowę udziału w czynności urzędowej. Są to dwa rożne co do treści zachowania. Organowi w istocie chodziło o odmowę udostępnienia mu dokumentacji medycznej małoletniego pacjenta, o czym świadczy treść wezwań kierowanych do podmiotu leczniczego i powoływanie się na art. 26 ust.3 pkt 2 ustawy, łącznie z podkreśleniem że Rzecznik Praw Pacjenta jest organem władzy publicznej. Według art. 26 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 ustawy, podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych udostępnia dokumentację medyczną pacjentowi oraz jego przedstawicielowi ustawowemu bądź osobie upoważnionej przez pacjenta a także m. in. organom władzy publicznej. Natomiast art. 52 ust. 2 ustawy, nawiązujący do tego ogólnego obowiązku określonego w art. 26 ust. 1 i ust. 3 pkt 2, daje Rzecznikowi m. in. prawo do żądania złożenia wyjaśnień, przedstawienia akt każdej sprawy prowadzonej przez naczelne i centralne organy administracji państwowej, organy administracji rządowej, organy organizacji pozarządowych, społecznych i zawodowych oraz organy jednostek organizacyjnych posiadających osobowość prawną, a także organy jednostek samorządu terytorialnego i samorządowych jednostek organizacyjnych oraz samorządów zawodów medycznych. Z tego przepisu, który określa w sposób wyczerpujący krąg podmiotów, w stosunku do których Rzecznik może kierować określone tak żądania, wynika, że Rzecznik nie ma takiego prawa w stosunku do każdego podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Ten przepis dotyczący m. in. żądania złożenia wyjaśnień i przedstawienia akt sprawy (dokumentacji medycznej) nie obejmuje przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015r. poz. 584 ze zm.), ani też spółek jawnych. Spółka jawna zgodnie z art. 22 § 1 k.s.h. jest spółką osobową, nieposiadającą organów, a więc żądanie przedstawienia akt sprawy od wspólników tej spółki nie mieści się w dyspozycji art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy o prawach pacjenta. Prowadzi to do wniosku, że w rozpatrywanym przypadku nie ma zastosowania art. 54 ustawy, a ten przepis odsyła do odpowiedniego stosowania k.p.a. w tym do art. 88 tej ustawy. Co więcej, przepis art. 88 k.p.a. przewiduje możliwość nałożenia kary grzywny za ściśle w nim określone zachowania świadka lub biegłego : niestawiennictwo bez uzasadnionej przyczyny na wezwanie organu, bezzasadną odmowę złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej. Jak już powiedziano, odmowa udostępnienia akt nie może być kwalifikowana jako odmowa udziału w czynnościach urzędowych. Powszechnie akceptuje się zasadę, według której przepisy przewidujące nałożenie rożnego rodzaju sankcji muszą być interpretowane w sposób ścisły. Odmowa udziału w czynnościach to na ogół nieusprawiedliwiona nieobecność podczas wykonywania tych czynności (może tu również wchodzić w grę powstrzymanie się osoby obecnej od udziału w czynnościach). Na taka interpretację zachowania podlegającego ukaraniu na podstawie art. 88 § 1 k.p.a. wskazuje również treść § 2 tego przepisu, określającego przesłanki zwolnienia od nałożonej kary grzywny. Wymienia się tam: usprawiedliwienie nieobecności, odmowy zeznania, wydania opinii albo okazania przedmiotu oględzin. Nie ma tam mowy o usprawiedliwieniu niewydania dokumentów (akt sprawy). Na marginesie należy wyjaśnić, że nie jest prawidłowe stanowisko skarżącej wyrażone w skardze do Sądu, że pojęcia : organ władzy publicznej i organ administracji rządowej (o którym mowa w art. 42 ustawy) nie są tożsame. Z przepisu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. wynika, że przez organ administracji publicznej rozumie się m. in. centralne organy administracji rządowej. Niewątpliwie organy administracji publicznej to organy władzy publicznej. Mając to wszystko na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Rzecznika Praw Pacjenta z [...]maja 2016r.