II SA/Lu 637/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia WSA Jacek Czaja, Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2015 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Decyzją z dnia [...]., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania K. K. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Wskazaną decyzją organ I instancji odmówił udostępnienia K. K. informacji publicznej dotyczącej listy pracowników Urzędu Miasta L., którzy otrzymali nagrody w 2014r. wraz z podaniem kwoty nagrody. Organ wskazał, że żądana informacja ma charakter przetworzony i wymaga analizy dokumentacji płacowej poszczególnych osób oraz stworzenie odrębnego dokumentu zawierającego zestawienie. Udostępnienie informacji przetworzonej wymaga wykazania, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, czego K. K. nie wykazał. Poza tym udostępnienie informacji na temat wynagrodzeń pracowników nie będących funkcjonariuszami publicznymi prowadzi do naruszenia dóbr osobistych tych pracowników. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji co do tego, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Zdaniem Kolegium organ I instancji powinien dysponować żądanymi informacjami w formie nie wymagającej przetworzenia, gdyż informacje te powinny znajdować się w teczkach osobowych pracowników organu lub dokumentach zgromadzonych przez księgowość. Organ powinien więc udzielić żądanej informacji w zakresie, w jakim nią dysponuje bez konieczności wygenerowania nowej informacji o charakterze przetworzonym. Sięgnięcie do materiałów archiwalnych znajdujących się w zasobach organu nawet, jeśli wymaga zwiększonego nakładu pracy, nie stanowi bowiem przetworzenia informacji, a selekcja i analiza dokumentów są standardowymi działaniami organu związanymi z rozpatrywaniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej i w wyniku tych działań nie powstaje żadna nowa informacja. Kolegium stwierdziło ponadto, że ustawowy obowiązek udostępnienia informacji o wynagrodzeniu i innych składnikach uposażenia dotyczy tylko osób pełniących funkcje publiczne, gdyż informacja taka jest informacją o majątku publicznym zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Taki obowiązek istnieje również w odniesieniu do pracowników organów administracji, którzy nie pełnią funkcji publicznych, ale tylko wówczas, gdy osoby te oświadczą, że rezygnują z prawa do prywatności. O ile więc osoby takie nie złożą – na wezwanie organu – takiego oświadczenia, informacje o ich wynagrodzeniu nie mogą być udostępnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K. K. domagał się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako wydanej z naruszeniem art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, polegającym na błędnym przyjęciu, że tylko informacje o wynagrodzeniu pracowników administracji publicznej pełniących funkcje publiczne podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna – i "przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji". Zdaniem skarżącego, celem instytucji dostępu do informacji publicznej jest przeciwdziałanie nepotyzmowi i innym patologiom życia publicznego, a sprawdzanie kwestii przyznania nagród w samorządzie taką funkcję spełnia. Do sprawowania społecznej kontroli wydatkowania środków publicznych, pełniącej funkcję antykorupcyjną, nie jest konieczne określanie statusu osoby zatrudnionej w administracji. Gospodarka finansami publicznymi jest jawna, co wprost wynika z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009.r o finansach publicznych, podlega więc ona daleko idącej transparentności. Umożliwienie obywatelom kontrolowania wydatków publicznych pełni doniosłe funkcje w państwie demokratycznym, pozwala zwłaszcza monitorować zjawiska niepożądane, takie jak niegospodarne wydawanie środków. Ograniczenia zasady jawności finansów publicznych wynikają wyłącznie z art. 33 ust. 2 tej ustawy (gdy dotyczą informacji niejawnych lub gdy wynika to z umów międzynarodowych). Ograniczenia jawności finansów publicznych nie wynikają więc z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wskazał, że w związku z wyrokiem SN z dnia 8 listopada 2012r., obecnie nie ma wątpliwości w orzecznictwie, że jawnymi są informacje o umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych, w szczególności o kontrahencie jednostki sektora finansów publicznych (imiona i nazwiska) oraz o kwocie jaką uzyskał on na podstawie tej umowy. Prawo dostępu do informacji publicznej służy zabezpieczeniu fundamentalnej zasady udziału obywateli w życiu publicznym, a uprawnienie to stanowi skuteczny mechanizm kontroli społecznej podmiotów sprawujących władzę publiczną. Poza tym środki publiczne pochodzą w większości od obywateli, dlatego państwo powinno ujawniać, w jaki sposób gospodaruje tymi środkami. Obywatele chcą też wiedzieć, ile kosztuje ich utrzymanie państwa i jego aparatu oraz to, w jaki sposób dzielone są wydatki publiczne. Jawność i przejrzystość finansów publicznych staje się zatem narzędziem oceny systemu sprawowania władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zasady udzielania informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2014, poz. 782 ze zm., dalej "u.d.i.p."). Ustawa ta definiuje "informację publiczną (art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2), podmioty zobowiązane do jej udzielenia (art. 4 ust. 1 - 3) oraz tryb jej udostępniania i ograniczenia w tym zakresie. Bezspornie Prezydent Miasta jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1), a objęta żądaniem informacja o wysokości płac, w tym nagród, pracowników tego organu jest informacją publiczną, ponieważ wskazuje na sposób wydatkowania środków publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 5). Ogólna informacja o wynagrodzeniach pracowników urzędu miasta podlega więc udostępnieniu bez ograniczeń. Prawidłowe jest natomiast stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że gdy chodzi o taką informację, ale dotyczącą konkretnych (ze wskazaniem imienia i nazwiska) osób, to w przypadku pracowników organu nie pełniących funkcji publicznych, dostęp do takich informacji może podlegać wyłączeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Sąd w składzie niniejszym stoi przy tym na stanowisku, że prawo do prywatności to również prawo do nieujawniania imienia i nazwiska, stanowiących dobra osobiste, o których mowa w art. 23 i 24 k.c. W świetle zatem tego przepisu - o ile informacja o wynagrodzeniu konkretnych pracowników urzędu miasta pełniących funkcję publiczną podlega udostępnieniu bez ograniczeń, a więc podlega udostępnieniu ze wskazaniem ich imion i nazwisk oraz kwot otrzymanego wynagrodzenia, w tym nagród, o tyle informacja taka w przypadku pracowników nie pełniących funkcji publicznych podlega ochronie ze względu na prywatność tych osób. Oznacza to, że może być ona udostępniona w pełnym zakresie, a więc z podaniem ich imion i nazwisk tylko wówczas, gdy osoba taka wyraźnie oświadczy, że rezygnuje z przysługującego jej prawa do prywatności i zgadza się na ujawnienie swoich danych. Jeżeli natomiast osoba taka nie złoży oświadczenia o rezygnacji, informacja o wysokości jej wynagrodzenia może być udostępniona, jednak bez wskazania jej imienia i nazwiska. Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że Prezydent Miasta L. powinien uwzględnić żądanie skarżącego w zakresie dotyczącym pracowników pełniących funkcje publiczne i tych, którzy funkcji takich nie pełnią, o ile po wezwaniu przez organ, złożą oświadczenia o rezygnacji z prawa do prywatności, jest zatem prawidłowe. Wbrew zarzutom skargi, ograniczenie dostępu do informacji publicznej, o którym mowa w art. 5 ust 2 u.d.i.p. nie narusza konstytucyjnego prawa do informacji (art. 66 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej: "Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa".) ani zasady jawności finansów publicznych określonej w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009.r o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz.885 ze zm.: "Gospodarka środkami publicznymi jest jawna"). Informacja o wysokości wynagrodzeń podlega bowiem ujawnieniu w każdym przypadku – ograniczenie polega jedynie na nieujawnieniu imienia i nazwiska pracowników nie pełniących funkcji publicznych. Udostępniona powinna być zatem informacja na temat wynagrodzeń pracowników na stanowiskach nie związanych z pełnieniem funkcji publicznych, z wyszczególnieniem rodzajów tych stanowisk, ale – co do zasady – bez podawania imion i nazwisk tych pracowników. Wbrew zarzutom skargi nie ma więc przeszkód do skontrolowania – bez podawania imienia i nazwiska – zasadności przyznania nagród za szczególne osiągnięcia. Możliwe jest bowiem "bezimienne" wskazanie, za jaki rodzaj dodatkowych, szczególnych czynności, przyznano pracownikowi zatrudnionemu na danym stanowisku (nie związanym z pełnieniem funkcji publicznych) nagrodę. Z tego względu faktycznie zasada jawności działalności władzy publicznej w zakresie wydatkowania środków publicznych nie zostanie więc ograniczona, pomimo zapewnienia ochrony prywatności pracowników nie pełniących funkcji publicznych, którą zresztą również przewiduje powołany przez skarżącego art. 61 ust. 3 Konstytucji ("ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej umożliwia więc kontrolę wydatków publicznych, bez naruszania prywatności osób nie pełniących funkcji publicznych. Z tych względów skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.).