III SA/Wr 804/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędzia WSA Anna Moskała, Katarzyna Borońska, Protokolant referent Aneta Szmyt, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. Sp. k. we W. na czynność Zarządu Województwa D. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnego wyniku oceny merytorycznej projektu I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa D.; II. zasądza od Zarządu Województwa D na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Pismem z [...] października 2017 r., D. Instytucja Pośrednicząca (dalej: DIP) poinformowała "A" Sp. z o.o. Sp.k. z/s we W. (dalej: spółka, strona, wnioskodawca, skarżąca), że złożony przez tę spółkę wniosek o dofinansowanie realizacji projektu p/n "[...]" został negatywnie oceniony przez Komisję Oceny Projektów (dalej: KOP). Uzasadniała, że projekt nie uzyskał wymaganej minimalnej liczby punktów i przez to nie spełnił kryteriów merytorycznych specyficznych, zawartych w "Kryteriach wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa D. 2014-2020", tj. kryterium "Zgodność z regionalnymi inteligentnymi specjalizacjami [...]". W proteście, spółka zakwestionowała ocenę jej projektu. Zarząd Województwa D. - pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej (dalej: IZ) RPO WD - nie uwzględnił protestu. Wskazał, że oceny merytorycznej wniosku dokonało dwóch niezależnych członków KOP, zgodnie z ich wiedzą i doświadczeniem, w oparciu o przedłożoną przez spółkę dokumentację aplikacyjną, w sposób bezstronny, rzetelny i niezależny. Odnośnie zarzutu proceduralnego, dotyczącego braku wezwania spółki - na poziomie oceny technicznej i formalnej - do uzupełnienia rubryki w Sekcji N.6.1 wniosku przez wskazanie, czy planowane przez nią działania wpisują się w podobszary d. regionalnych inteligentnych specjalizacji, IZ stwierdziła, że w sprawie nie mamy do czynienia z - podlegającym uzupełnieniu - brakiem (błędem) formalnym, czy też oczywistą omyłką. Powyższe wyprowadziła z zapisów Regulaminu konkursu, Instrukcji wypełniania wniosków i treści art. 43 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1460 ze zm. - dalej: u.z.r.p., ustawa wdrożeniowa). W zakresie zarzutu merytorycznego, IZ motywowała, że obaj eksperci zgodnie ocenili, że we wniosku nie wykazano, że przedłożony przez spółkę do sfinansowania projekt wpisuje się w w/w podobszary i że - w związku z tym - nie spełnia on kryterium "Zgodność z regionalnymi inteligentnymi specjalizacjami [...]". Według IZ, analizując wszystkie aspekty działalności spółki (opisane w dokumentacji aplikacyjnej, jak i powszechnie dostępnych informacjach), eksperci (I i II oceniający) słusznie przyjęli, że spółka nie jest producentem (nie zajmuje się produkcją) m.in. latarek a jedynie hurtowym sprzedawcą tego typu sprzętu (prowadzi działalność w oparciu o kod 46.90 - Sprzedaż hurtowa niewyspecjalizowana). Prowadzi firmę handlową zamawiającą towary u innych wytwórców i działa na zasadzie OEM (Original Equlpment Manufacturer), tj. nabywa towar od producentów kontraktowych i sprzedaje ich produkty pod własną marką. O powyższym - w opinii IZ - świadczy fakt, że spółka dysponuje bardzo szeroką ofertą produktów zaś sama posiada jedynie stosunkowo niewielką siedzibę, która nie mogłaby stanowić miejsca produkcji. W posiadanych zasobach technicznych (Sekcja C.6.3) spółka nie wskazała ponadto maszyn i urządzeń lecz tylko gotowe produkty. IZ zważyła, że przez wpisanie się projektu w inteligentne specjalizacje [...] należy rozumieć sytuację, w której realizowany projekt wpływa i przyczynia się do rozwoju branż inteligentnych specjalizacji. Motywowała, że projektem takim byłoby np. stworzenie nowych maszyn do produkcji bądź rozwiązań związanych z technologią lub produkcją. Uznała, że sama sprzedaż latarek - chociażby najnowocześniejszych - nie wpływa na rozwój projektowania i opracowywania nowych technologii wytwarzania oraz produkcji wszelkiego rodzaju maszyn i urządzeń (ich podzespołów i elementów). W skardze, spółka zarzuciła IZ naruszenie: 1. art. 41 pkt 2 ust. 4, 7 i 7a ustawy wdrożeniowej przez brak wskazania na etapie oceny formalnej niezgodności zapisów wniosku z Instrukcją wypełniania wniosków; 2. zasady równości, przejrzystości i rzetelności oceny wniosków oraz wyboru projektów do finansowania, o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, przez dokonanie negatywnej oceny merytorycznej wniosku. Tak stawiając zarzuty, spółka wniosła o: 1) uwzględnienie skargi; 2) stwierdzenie, że oceny projektu i rozpatrzenia protestu dokonano w sposób naruszający prawo i że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik tej oceny; 3) rozpatrzenie protestu; 4) przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; 5) zasądzenie kosztów. Spółka szeroko uzasadniła swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę, IZ wniosła o jej oddalenie. Ustosunkowując się do odpowiedzi IZ, spółka stwierdziła, że - wbrew stanowisku IZ - zapisy jej wniosku (odpowiadające wymogom Regulaminu i Instrukcji wypełniania wniosku) pozwalały na pozytywną ocenę w ramach kryterium "Zgodność z regionalnymi inteligentnymi specjalizacjami [...]". Wskazała na rozbieżności i błędy w ocenach ekspertów. Zaznaczyła, że podana we wniosku, jako działalność, z której osiąga 100% przychodów, "Sprzedaż hurtowa niewyspecjalizowana" (PKD 46.90), obejmuje efekt wcześniejszej - realizowanej przez nią - produkcji. Na rozprawie, na pytanie Sądu, gdzie produkowane są - oferowane przez nią do sprzedaży specjalistyczne wyroby - prezes zarządu spółki odpowiedział, że produkcja (wg projektów stanowiących wynik działalności własnej spółki) zlecana jest podmiotom zewnętrznym (zagranicznym i krajowym). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. W sprawie kognicja Sądu wynika wprost z art. 61 ust. 1 u.z.r.p. (ustawy wdrożeniowej) w zw. z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej: u.p.p.s.a.). W przepisach u.z.r.p. przewidziano kilka rozwiązań autonomicznych, regulujących wybrane zagadnienia procesowe, w tym także kierunki rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd załatwiając skargę (art. 61 ust. 8 u.z.r.p.). Natomiast w zakresie nieuregulowanym w u.z.r.p., w postępowaniu sądowoadministracyjnym, odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy u.p.p.s.a. (określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem jednak: art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 u.p.p.s.a. (art. 64 u.z.r.p.). Przywołane postanowienia godzi się uzupełnić przypomnieniem, że - w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Do kryterium legalności nawiązał zresztą ustawodawca również w art. 61 ust. 8 pkt 1 u.z.r.p., gdyż w przepisie tym nakazał sądom uwzględnienie skargi w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą (lub pośredniczącą). A contrario, jeśli ocenę przeprowadzono zgodnie z prawem, skarga podlega oddaleniu, stosownie do art. 61 ust. 8 pkt 2 u.z.r.p. Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach, Sąd stwierdził, że ocena merytoryczna przedstawionego przez skarżącą wniosku przeprowadzona została w sposób naruszający prawo, w związku z czym zaistniały podstawy do uwzględnienia skargi. Istotę sporu stanowi, czy złożony przez spółkę wniosek o dofinansowanie realizacji projektu p/n "[...]" został prawidłowo oceniony w zakresie spełnienia kryterium merytorycznego specyficznego p/n "Zgodność z regionalnymi inteligentnymi specjalizacjami [...]". Podkreślić w tym miejscu trzeba, że to na wnioskodawcy - ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego konkursu - spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku. Wnioskodawca - przystępując do konkursu -winien znać także jego zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać pomoc, musi się do tych zasad precyzyjnie stosować. Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu, ciąży zawsze na wnioskodawcy. Braki w złożonej dokumentacji, czy jej niespójność, skutkujące zakwestionowaniem spełnienia przez wniosek różnych kryteriów dopuszczających, winny zostać ocenione negatywnie. Szczególnego zaakcentowania wymaga fakt, że - przygotowując wniosek o dofinansowanie - dokumentację konkursową należy czytać kompleksowo, stosując się zarówno do przepisów powszechnie obowiązujących (krajowych i unijnych), zapisów Regulaminu konkursu, jego załączników, jak i Instrukcji wypełniania wniosku. Procedura konkursowa (w tym ocena wniosków o dofinansowanie) charakteryzuje się daleko posuniętym formalizmem, z czym każdy przystępujący do konkursu musi się liczyć i ten formalizm zaakceptować (uczynić mu zadość). Na instytucji organizującej konkurs spoczywa natomiast obowiązek takiego przygotowania postępowania konkursowego (odpowiedniego przyjęcia założeń i zasad konkursu), aby przystępujący do konkursu byli w stanie sprostać tej sformalizowanej procedurze. Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.z.r.p.: "Właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania." Sąd uznał, że sposób oceny wniosku skarżącej spółki wskazuje na naruszenie w/w przepisu (zasady rzetelności i przejrzystości). Z dokumentacji konkursowej, tj. załącznika nr 2 do Regulaminu konkursu oraz z Instrukcji wypełniania wniosku wynika, że w przypadku kryterium merytorycznego specyficznego "Zgodność z regionalnymi inteligentnymi specjalizacjami [...]" sprawdzane i punktowane będzie, czy planowane w projekcie działania wpisują się w podobszary d. regionalnych inteligentnych specjalizacji. Zauważenia wymaga, że kryterium formalne ogólne "Poprawność wypełnienia złożonego wniosku" nakazuje - w ramach tego kryterium - weryfikowanie, czy wszystkie pola we wniosku zostały wypełnione zgodnie z Instrukcją i Regulaminem (dopuszcza się możliwość jednorazowej korekty). Uchwała nr [...] Zarządu Województwa D. z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie przyjęcia programu rozwoju p/n "Regionalna Strategia Innowacji dla Województwa D. na lata 2011-2020", odnośnie specjalizacji (branży) "Produkcja maszyn i urządzeń, obróbka materiałów", stanowi: "Specjalizacja obejmuje następujące podobszary dotyczących projektowania i opracowywania nowych technologii wytwarzania oraz produkcji wszelkiego rodzaju maszyn i urządzeń (także ich podzespołów i elementów): 1) ogólnego i specjalnego przeznaczenia, 2) energetycznych, 3) elektronicznych, 4) optoelektronicznych i fotonicznych, 5) do wytwarzania i obróbki materiałów. Powyższe dowodzi, że spełnienie kryterium merytorycznego "Zgodność z regionalnymi inteligentnymi specjalizacjami [...]" wymagało wskazania, że planowane w projekcie działania wpisują się w podobszary d. regionalnych inteligentnych specjalizacji. Niemniej, poza udzieleniem informacji w tym zakresie, dokumenty konkursowe (Regulamin, Instrukcja) nie podają, w jaki sposób trzeba wskazać wpisanie się przez planowane działania wnioskodawcy w odpowiedni podobszar (czy wystarczające jest udzielenie odpowiedzi twierdzącej; czy wymagane jest wskazanie na jeden z w/w podobszarów; czy należy przedstawić stosowny opis, w oparciu o który dokonana zostanie ocena...). Sugerują jedynie, że wnioskodawca musi we wniosku podać w tym zakresie odpowiednie dane i informacje, co - abstrahując w tym miejscu od ich trafności - spółka uczyniła w części (Sekcji) N. pkt 6.1. wniosku o dofinansowanie, jak i w innych jego częściach (np. w części C.), opisując zarówno charakterystykę przedsiębiorstwa, jak i sam projekt. Skarżąca spółka we wniosku o dofinansowanie, w część N. pkt 6.1. (str. 34/43), na postawione tam pytanie: "Czy planowane w projekcie działania wpisują się w podobszary d. regionalnych inteligentnych specjalizacji?", udzieliła odpowiedzi twierdzącej ("TAK"). Dodatkowo opisała, czym jest "Inteligentna Specjalizacja", wskazując obszary, które ona zawiera i określając, że jej działania wpisują się w obszar 5: "Produkcja maszyn i urządzeń, obróbka materiałów". Słusznie zauważa skarżąca, że Instrukcja wypełniania wniosku nie informuje, w jaki sposób w/w pole ma być wypełnione, np. czy należy wskazać w jego treści - wprost - konkretny podobszar określony w w/w uchwale nr [...]. Treść opinii ekspertów potwierdza, że także oni różnie pojmowali sposób wykazania spełnienia spornego kryterium merytorycznego. Pierwszy ekspert domagał się bowiem wskazania - obok podania we wniosku specjalizacji, co spółka uczyniła - konkretnie podobszarów tej specjalizacji i uzasadnienia w tym zakresie. Drugi ekspert nie poprzestał na analizie zapisów część N. pkt 6.1. wniosku (do czego prawdopodobnie ograniczył się pierwszy ekspert), poddając merytorycznej ocenie podane przez wnioskodawcę w innych częściach wniosku informacje, celem ustalenia, "Czy planowane w projekcie działania wpisują się w podobszary d. regionalnych inteligentnych specjalizacji?". Sposób postępowania drugiego eksperta pokazuje, że - wg niego - wystarczające było udzielenie twierdzącej odpowiedzi ("TAK") na tak postawione pytanie, natomiast na organie (ekspertach oceniających projekt) spoczywało sprawdzenie, czy planowane w projekcie działania wpisują się w wymagane podobszary. Powyższego zdaje się nie zauważać IZ. Zdaniem Sądu, mając na uwadze opisane wyżej niejasności (nieprecyzyjności), przyjmując, że w/w pole zostało wypełnione niezgodnie z Instrukcją i Regulaminem, chcąc uzyskać informacje odnośnie wpisania się przez projekt wnioskodawcy - konkretnie - w jeden z pięciu podobszarów podanych w uchwale nr [...], należało - w ramach kryterium formalnego ogólnego "Poprawność wypełnienia złożonego wniosku" - umożliwić spółce (innym wnioskodawcom) uzupełnienie wniosku. Według Sądu, wezwanie do takiego formalnego uzupełnienia (poprawienia) wniosku - podobnie jak wezwanie wnioskodawcy, który w ogóle nie wypełnił część N. pkt 6.1. - nie stanowiłoby istotnej modyfikacji wniosku. Tym samym, nie stałoby w sprzeczności z art. 43 ustawy wdrożeniowej oraz Regulaminem Konkursu i Instrukcją wypełniania wniosku. Idąc natomiast torem myślenia drugiego z w/w ekspertów, należało poddać ocenie całość informacji zawartych we wniosku i na tej podstawie ocenić, "Czy planowane w projekcie działania wpisują się w podobszary d. regionalnych inteligentnych specjalizacji?". Odnosząc się w tym miejscu do - przyjętej i zaakceptowanej przez IZ - oceny projektu drugiego z ekspertów, który - bazując jedynie na części podanych przez wnioskodawcę informacji - uznał, że produkcja i handel latarek nie prowadzi do wytwarzania oraz produkcji maszyn i urządzeń w zakresie wytwarzania i obróbki materiałów, należy zauważyć, że nie uzasadnił on, z czego wynikają jego wnioski. Spółka natomiast, obok podania we wniosku kodu PKO 46.90 (Sprzedaż hurtowa niewyspecjalizowana), wskazała (opisała), że przedmiotem jej działalności jest produkcja (wcześniej projektowanie i wytwarzanie opatentowanych rozwiązań technologicznych) i sprzedaż wysokospecjalistycznych latarek, co wynika z treści wniosku o dofinansowanie (część C. pkt 1 "Charakterystyka działalności przedsiębiorstwa", część C. pkt 4 "Charakterystyka istotnych czynników kształtujących popyt na dostarczane produkty/towary oraz świadczone usługi" itp.), a co zostało pominięte przez eksperta a w konsekwencji przez IZ. Nieprawidłowa (przedwczesna) jest zatem ocena IZ, która - "widząc" skarżącą spółkę jedynie jako sprzedawcę (nie producenta) latarek - twierdzi, że realizowany przez spółkę projekt nie wpływa i nie przyczynia się do rozwoju branż inteligentnych specjalizacji (nie tworzy nowych maszyn do produkcji bądź rozwiązań związanych z technologią lub produkcją, jak i nie wpływa na rozwój projektowania i opracowywania nowych technologii wytwarzania oraz produkcji wszelkiego rodzaju maszyn i urządzeń - ich podzespołów i elementów). W tym miejscu podkreślenia wymaga, że - wbrew stanowisku IZ - status producenta nie wynika z posiadania przez dany podmiot odpowiednio rozbudowanej siedziby, jak i własnych zasobów technicznych w postaci maszyn oraz urządzeń. Powyższe pokazuje, że w sprawie nie dokonano kompleksowej (rzetelnej, przejrzystej) weryfikacji wszystkich zapisów wniosku o dofinansowanie, co jest niedopuszczalne. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 pkt a) u.z.r.p., orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 u.p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, należy ocenić spełnienie przez skarżącą spółkę spornego kryterium w kontekście całości informacji podanych we wniosku (ew. poprzedzić tę ocenę wezwaniem do uzupełnienia wniosku).