I OSK 1362/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 19 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 941/17 o odrzuceniu skargi B.L. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia postanawia oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 941/17 odrzucił skargę B.L. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia. W uzasadnieniu postanowienia podał, że w niniejszej sprawie B.L. przedmiotem zaskarżenia uczyniła propozycję zatrudnienia, złożoną jej, jako funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej, w oparciu o art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "ustawa Przepisy wprowadzające"), którą oznaczyła jako czynność lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."). Ponadto wskazała, że działając pod przymusem prawno-ekonomicznym przyjęła przedstawioną jej propozycję zatrudnienia, niemniej nie zgadza się z nią, gdyż uważa, że powinna zostać jej przedstawiona propozycja służby. W ocenie skarżącej, propozycja zatrudnienia skutkuje tym, że niezależnie od tego, czy ją przyjmie, czy też nie, w istocie zwalnia ją ze służby, ponieważ albo ma ona charakter przeniesienia do pracy w roli pracownika, albo w ogóle zwalnia ją ze służby z dniem 31 sierpnia 2017 r. Skarżąca zaskarżonej propozycji zatrudnienia zarzuciła nieważność i bezprawność, z uwagi na brak podstaw prawnych do jej złożenia, tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ustawy Przepisy wprowadzające oraz naruszenie art. 179 i art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1947 ze zm. "dalej w skrócie "ustawa o KAS"). Ponadto zarzuciła niekonstytucyjność zaskarżonego aktu/czynności, poprzez niezgodność z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 60 Konstytucji RP. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu/czynności. W ocenie Sądu pierwszej instancji, zaskarżona propozycja zatrudnienia, niezależnie od formy, jaką jej przypisać, nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, gdyż nie jest sprawą administracyjną. Z przepisów ustawy Przepisy wprowadzające wynika, że jedynie propozycja nowych warunków służby przybiera postać decyzji, której zaskarżenie następuje w drodze administracyjnej – art. 169 ust. 4, przez złożenie w terminie 14 dni wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skargi do sądu administracyjnego. W pozostałych przypadkach ustawodawca wyłączył drogę administracyjną. Kontynuacją tej regulacji są przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1947 ze zm.). Zgodnie z art. 277 ustawy o KAS, zasadą jest, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Na podstawie art. 276 ust. 1 cyt. ustawy, sądy administracyjne są właściwe jedynie w przypadkach, w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie jest niewątpliwie decyzja, o której mowa w wymienionych powyżej przepisach. Dodatkowo należy zwrócić również uwagę na wynikające z art. 5 pkt 2 P.p.s.a. wyłączenie właściwości sądów administracyjnych w spawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Z powyższych przepisów wynika zatem jedynie wyjątkowa właściwość sądów administracyjnych w sprawach ze stosunków służbowych, przy czym żadna z opisanych w cytowanym przepisie sytuacji nie miała miejsca. Skarżąca będąc funkcjonariuszem celnym otrzymała propozycję zatrudnienia. Stanowi ona akt woli, a nie władzy organu administracji publicznej, który zmierza do nawiązania z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego dotychczas stosunku służbowego. Nie rodzi obowiązku określonego zachowania. Od woli funkcjonariusza zależało bowiem przyjęcie złożonych nowych warunków zatrudnienia. Pomimo zatem tego, że zaskarżona propozycja nowych warunków zatrudnienia została przedstawiona przez organ administracji publicznej – Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] – to brak wspomnianego koniecznego elementu władztwa administracyjnego oraz treść przepisów szczególnych wyłącza możliwość poddania jej kontroli sądowoadministracyjnej. Nie ma pozytywnego przepisu, który dawałby sądowi administracyjnemu możliwość kontroli i wydania w tym zakresie wiążących ten organ rozstrzygnięć. Nie można przy tym przyznać racji skarżącej, że z art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające wynika, że funkcjonariuszom należy składać wyłącznie propozycję służby, a pracownikom pracy. Zgodnie z tym przepisem, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. O ile użyty w tym przepisie zwrot: "odpowiednio" mógłby na to wskazywać, to jednak treść pozostałych przepisów już temu przeczy. Wynika z nich możliwość alternatywnego przedstawienia funkcjonariuszom: propozycji służby, zatrudnienia, bądź brak przedstawienia którejś z propozycji – art. 169 ust. 3, art. 170 ust. 2, art. 170 ust 1 pkt 1 cyt. ustawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że przedmiotowa sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła B.L., reprezentowana przez adwokata i zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie następujących przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948), poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na uznaniu, że przedłożona skarżącej propozycja służby nie jest decyzją administracyjną ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, a organ nie ma obowiązku jej wydania, podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącej i ma nałożony przepisami prawa obowiązek jej wydania, gdyż w przeciwnym wypadku pozostaje w bezczynności, w konsekwencji czego Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skargę odrzucił, czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 2) art. 5 pkt 2 P.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na uznaniu, że przedłożona skarżącej propozycja zatrudnienia mieści się w zakresie wyłączenia z właściwości sądów administracyjnych z tego powodu, że dotyczy podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, podczas gdy przedłożona skarżącej propozycja pracy w rzeczywistości jest decyzją administracyjną, ponieważ w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącej, a organ ma nałożony przepisami prawa obowiązek jej wydania, gdyż w przeciwnym wypadku pozostaje w bezczynności, w konsekwencji czego Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skargę odrzucił, czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 3) art. 165 ust. 3 i ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające, poprzez przyjęcie, że organ nie pozostaje w bezczynności, ponieważ przedstawił skarżącej propozycję zatrudnienia, podczas gdy z art. 165 ust. 7 w/w ustawy wynika obowiązek przedstawienia propozycji służby, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, która była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie; 4) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-9 w zw. z art. 5 pkt 2 P.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna z tego względu, że sprawa dotyczy podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, podczas gdy przedłożona skarżącej propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną, ponieważ w sposób władczy kształtuje jej sferę prawną, dotyczy jej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (albo pełnienia służby) wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej) i nie sposób tym samym uznać, że jest to sprawa wynikająca z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (art. 5 pkt 2 P.p.s.a.), co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i jej odrzucenia, a tym samym naruszenia konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 5) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz w zw. z pkt 1-4 P.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, że wskazana w skardze bezczynność nie podlega kontroli sądu administracyjnego podczas, gdy sądy te są właściwe w przypadku bezczynności organu i niewydania decyzji lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, w konsekwencji czego Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że sprawa nie należy do jego właściwości i skargę odrzucił, czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 6) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1947 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja zatrudnienia nie może być uznana za decyzję administracyjną ani inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącej, utraciła ona status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata, od którego musi istnieć droga odwoławcza; 7) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4 w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną, ponieważ forma ta nie została w przepisach wyraźnie zastrzeżona, podczas gdy skoro na podstawie art. 169 ust. 4 w/w ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku, niż stosunek służby (tj. stosunku pracy), wymaga wydania decyzji, gdyż w przeciwnym wypadku organ pozostaje w bezczynności, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 8) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., dalej w skrócie "P.u.s.a."), poprzez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania – bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia: a) naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 22 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa skarżącej do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącej, przyznanych jej na podstawie decyzji administracyjnej – mianowania do służby, wobec bezczynności organu; b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 K.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony); c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez pozbawienie skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu; d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez pozbawienie skarżącej prawa do rzetelnego postępowania sądowego; e) naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 K.p.a., poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji zatrudnienia organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej, ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność). Wskazując na powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, rozpoznanie skargi i zmianę postanowienia w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podkreśliła m.in., że skoro ustawodawca w art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające uznał, że ingerencja organu w stosunek służbowy funkcjonariusza, polegająca na zmianie warunków pełnienia służby, stanowi decyzję administracyjną, to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie zadań w ramach innego stosunku, niż stosunek służby, tj. stosunku pracy, wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza w trybie administracyjnym. W ocenie skarżącej kasacyjnie, złożenie jej propozycji zatrudnienia stanowi wydanie aktu administracyjnego, gdyż jest to władcze i jednostronne działanie wpływające na kształt stosunku służbowego funkcjonariusza. Niezależnie od tego, czy przyjęłaby tę propozycję, czy odmówiła jej przyjęcia, to i tak zostałaby pozbawiona statusu funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, który uzyskała na podstawie aktu administracyjnego. Ponadto wskazała, że w przedstawionej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] propozycji brak jest informacji o wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służby. Zapisów takich nie ma również w ustawie Przepisy wprowadzające. Powołała także postanowienia sądów pracy, które w sprawach wszczętych w takim samym przedmiocie uznawały się za niewłaściwe. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. W uzasadnieniu odpowiedzi podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Wskazać należy, iż w rozpoznawanej sprawie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej w głównej mierze zmierzają do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który uznał, że wniesiona przez B.L. skarga na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] – propozycję zatrudnienia nie podlega kognicji sądu administracyjnego i w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu. Istota sporu prawnego między stronami wymagała zatem ustalenia, czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że złożona wyżej wymienionej – funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające "pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia", nie stanowiła prawnej formy działania administracji podlegającej kognicji sądu administracyjnego, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 lub pkt 4 P.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w dniu [...] maja 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające, złożył [...] B.L. – [...] Służby Celnej Izby Administracji Skarbowej w [...] następującą propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]: 1) rodzaj umowy o pracę – na czas nieokreślony, 2) stanowisko służbowe – [...], 3) miejsce wykonywania pracy – [...], 4) komórka organizacyjna – [...], 5) wynagrodzenie miesięczne: - wynagrodzenie zasadnicze według mnożnika [...] kwoty bazowej dla członków korpusu służby cywilnej, - dodatek za wieloletnią pracę w służbie cywilnej w wysokości wynoszącej po pięciu latach pracy 5% miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego; dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok pracy aż do osiągnięcia 20% miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego, 6) wymiar czasu pracy – [...]. Stwierdził, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. Ponadto pouczył wyżej wymienioną o treści art. 170 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające. Na wstępie zauważyć należy, iż uprzednio administracja podatkowa i celna zajmująca się gromadzeniem dochodów budżetowych w ramach administracji rządowej posiadała strukturę terenową rozproszoną, skupioną w trzech niezależnie funkcjonujących pionach: - administracja podatkowa, - Służba Celna, - kontrola skarbowa. Ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1947 ze zm.) w miejsce funkcjonujących: administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej powołano administrację skonsolidowaną – Krajową Administrację Skarbową, podporządkowaną ministrowi właściwemu do spraw finansów. Preambuła tej ustawy wskazuje, że u podstaw regulacji leży doniosłość konstytucyjnego obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w szczególności podatków i należności celnych, troska o bezpieczeństwo finansowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz ochrona bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej, w celu zapewnienia nowoczesnego i przyjaznego wykonywania obowiązków podatkowych i celnych, a także efektywnego poboru danin publicznych. W świetle art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o KAS, Krajowa Administracja Skarbowa stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego Unii Europejskiej, a także zapewniającą obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W jej ramach wyodrębniono Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Z art. 160 ustawy Przepisy wprowadzające wynika, że zniesiono m.in. Szefa Służby Celnej, dyrektorów izb celnych, naczelników urzędów celnych, urzędy celne wraz z podległymi oddziałami celnymi. Organy Krajowej Administracji Skarbowej określono m.in. w art. 162 tej ustawy i w art. 11 ust. 1 ustawy o KAS. Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy KAS wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 ustawy Przepisy wprowadzające. Zgodnie z art. 165 ust. 3 tej ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. Przy czym wskazać należy, iż użyte w tym przepisie słowo "odpowiednio" przyporządkowuje pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby. Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w zw. z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, pracownika w stosunek służby, poprzez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie – do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Powyższe stwierdzenie znajduje potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 tej ustawy, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji. Ponadto ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia 31 maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i 2 ustawy Przepisy wprowadzające). Wskazać również należy, iż ustawodawca odnośnie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające, nie zastrzegał dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. W świetle art. 169 ust. 4-7 tej ustawy, propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przed dokonaniem oceny, czy przedstawiona B.L. "propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia" jest decyzją administracyjną – art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., czy też aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a więc czy podlega kognicji sądów administracyjnych, niezbędne stało się wyjaśnienie, czym charakteryzują się te formy prawne działania administracji. W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja administracyjna jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1987 r. sygn. akt SA/Wr 730/87). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II GPS 1/06 wyraził pogląd, że w każdym przypadku należy indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy ten akt zmierza do władczego ukształtowania praw i obowiązków jego adresata. Z kolei Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 5 lutego 1988 r. sygn. akt III AZP 1/88 wskazał na trzy cechy dające podstawę do uznania czynności organu administracyjnego za decyzję administracyjną – po pierwsze, decyzja jest przejawem woli organu administracyjnego, co oznacza, iż organ ten rozstrzygając sprawę narzuca władczo swoje stanowisko; po drugie, decyzja musi wyraźnie wskazywać podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego, po trzecie, decyzja rozstrzyga konkretną sprawę określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne; decyzja wyposażona jest w atrybut ważności. Z art. 104 § 2 K.p.a. wynika, że decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. W przypadku czynności lub aktu, objęcie ich zakresem zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zależy od spełnienia kryterium pozytywnego (działanie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej) oraz kryterium negatywnego (działanie nie jest podejmowane w formach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.). Przy czym ustawodawca pojęć "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej" nie definiuje. W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że akty lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. muszą być skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, mieć charakter zewnętrzny, co oznacza, że są one skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu akt lub podejmującemu daną czynność, mają dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, a także obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie VI, WK 2016, J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie V Lexis Nexis 2011). Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc przedstawione rozważania do rozpoznawanej sprawy i oceniając charakter prawny "pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia" złożonej B.L. uznał, że nie stanowi ona decyzji, jak i aktu lub czynności, o których mowa w powołanych przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 tej ustawy). Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenia oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 tej ustawy). Organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. W tym przypadku złożona B.L. pisemna propozycja zatrudnienia stanowiła ofertę możliwości kontynuacji przez nią zatrudnienia na nowych warunkach i nie wywoływała jeszcze żadnych skutków prawnych. Nie kształtowała jednostronnie jej praw i obowiązków. W tym zakresie pozostawiała jej swobodę i od niej zależało, czy tą propozycję przyjmie w określonym w ustawie terminie, czy też nie. Konsekwencje propozycji powstają z mocy prawa bowiem dopiero w przypadku, gdy funkcjonariusz ją przyjmie – wówczas z dniem w niej określonym dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony (art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające). Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie, gdyż B.L. przedstawioną propozycję zatrudnienia przyjęła w dniu 12 czerwca 2017 r. W przypadku, gdyby w terminie określonym w art. 170 ust. 2 tej ustawy nie złożyła oświadczenia w tym przedmiocie albo odmówiła przyjęcia propozycji zatrudnienia, stosunek służbowy wygasłby z mocy prawa w dniu 31 sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie prawidłowo uznał, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki, które kwalifikowałyby przedmiotową propozycję nowych warunków zatrudnienia (art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające) jako decyzję lub inny akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 lub pkt 4 P.p.s.a., podlegającą kognicji sądu administracyjnego i zasadnie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., skargę odrzucił. Niezależnie od powyższego, przyjąć należy, iż z uwagi na sposób sformułowania i uzasadnienie, oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mogły odnieść zarzuty wymienione w pkt 1 i 3-5 skargi kasacyjnej. Przypomnieć należy, iż w związku z regulacją zawartą w art. 183 § 1 P.p.s.a., ustawodawca w art. 175 P.p.s.a. przewidział obowiązek sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego, mający gwarantować nie tylko sporządzenie tego środka zaskarżenia w sposób odpowiadający wymogom ustawowym i umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne jego rozpoznanie, a w konsekwencji kontrolę zaskarżonego orzeczenia, lecz również takie jej skonstruowanie, które w ramach obowiązującego prawa uwzględnia motywy i intencje strony składającej skargę kasacyjną, w tym przyjętą przez nią strategię prowadzenia własnej sprawy. Z tego względu zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie, musi być precyzyjne, gdyż poprzez związanie Sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej – Sąd ten nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza zarzutów zawartych w pkt 1 i 3-5 skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że sposób ich sformułowania uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Przedmiotowe zarzuty nie odnoszą się bowiem do sposobu rozstrzygnięcia, jak i przedmiotu niniejszej sprawy. Nie wskazują one bowiem, na czym zdaniem autora skargi kasacyjnej polegało naruszenie podanych w niej przepisów. Zauważyć należy, iż skarga B.L. wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie dotyczyła pisma Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie złożonej jej propozycji zatrudnienia. Tymczasem w zarzucie określonym w pkt 1 autor skargi kasacyjnej wskazuje na złożoną skarżącej propozycję służby i z tego wywodzi uzasadnienie tego zarzutu, podczas gdy tego rodzaju propozycja nie została skarżącej złożona i kwestia ta nie jest przedmiotem rozpoznawanej sprawy. Z kolei uzasadniając zarzuty podane w pkt 3-5 skargi kasacyjnej stwierdza, że w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia była bezczynność organu i uzasadnienie tych zarzutów odnosi do takiego ustalenia, co w żaden sposób nie stanowi przedmiotu rozpoznawanej sprawy. Ponadto w zarzucie dotyczącym pkt 8 skargi kasacyjnej błędnie powołuje naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., który nie był w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji stosowany. W konsekwencji w/w zarzuty skargi kasacyjnej nie nawiązują do przedmiotu sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w zaskarżonym wyroku i nie pozwalają na ich merytoryczne rozważenie. Jedynie ubocznie wskazać należy, że przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające propozycja pozostaje w sferze podległości służbowej, gdyż organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczalności skargi nie mógł również zmodyfikować powołany w skardze kasacyjnej art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zdanie pierwsze tego przepisu stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadach każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W wytycznych Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie stosowania artykułu 6 podkreślono, że to, czy dana osoba posiada możliwości dochodzenia roszczenia w swoim kraju – może zależeć nie tylko od treści odpowiedniego prawa o charakterze cywilnym w postaci zdefiniowanej w przepisach prawa krajowego, lecz od istnienia przeszkód natury proceduralnej, uniemożliwiających lub ograniczających możliwości wniesienia ewentualnych roszczeń do sądu. Artykuł 6 nie może więc mieć zastosowania w odniesieniu do materialnych ograniczeń danego prawa, istniejących w przepisach prawa krajowego (Roche przeciwko Zjednoczonemu Królestwu). Instytucje Konwencji, poprzez interpretację artykułu 6 Konwencji, nie mogą tworzyć materialnego prawa, niemającego podstawy prawnej w danym Państwie. Za niezrozumiały natomiast należy uznać podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Przepis ten stanowi bowiem, że Państwa Członkowskie popierają, w ramach wspólnego programu, wymianę młodych pracowników. Biorąc pod uwagę przedmiot niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że treść powyższego przepisu nie ma do niej zastosowania. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu. Ubocznie wyjaśnić należy, iż w przypadku, gdy skarżąca kasacyjnie uważa, że przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania prawne są niezgodne z określonymi w skardze kasacyjnej przepisami Konstytucji RP, po wyczerpaniu drogi przed sądami administracyjnymi lub powszechnymi jest uprawniona do złożenia samodzielnie skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego lub wnioskowania o to do podmiotów uprawnionych do jej złożenia.