II SA/Po 765/17

POSTANOWNIENIE Dnia 13 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu w dniu 13 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. L. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] r., w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia postanawia odrzucić skargę. /-/ E. Podrazik W piśmie z dnia [...] r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 z późn. zm.) złożył A. L. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnego w Izbie Administracji Skarbowej w P.. W piśmie z dnia [...] r. A. L. wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do złożenia propozycji pełnienia służby. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że opisane wyżej pismo z dnia [...] r. zawiera oczywistą pomyłkę lub rażący błąd prawny. W świetle art. 165 ust. 7 powołanej ustawy organ administracji publicznej powinien był bowiem złożyć propozycję pełnienia służby, a nie propozycję określającą warunki zatrudnienia. W odpowiedzi w piśmie z dnia [...] r., nr [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wyjaśnił, że art. 165 ust. 7 cytowanej ustawy pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych wymienionych w tym przepisie prawo do wyboru rodzaju propozycji kontynuowania zatrudnienia (zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo zatrudnienie jako pełnienie służby). Organ administracji publicznej zaznaczył przy tym, że propozycja pracy nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Brak zatem podstaw do przychylenia się do żądania zawartego w piśmie z dnia [...] r. Pismem z dnia [...] r. A. L. złożył odwołanie od "propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby", zarzucając Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej naruszenie: (1) art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 z późn. zm.) przez niezasadne zwolnienie go ze służby; (2) art. 165 ust. 3 powołanej oraz art. 179 i art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 z późn. zm.) przez złożenie bezpodstawnej propozycji pracy; (3) art. 165 ust. 7 wymienionej ustawy przez nieuwzględnienie ustawowych przesłanek składania propozycji pracy, w tym kwalifikacji i dotychczasowego przebiegu służby; (4) art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego; art. 6, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. przez uniemożliwienia wypowiedzenia się w toku postępowania; art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez wydanie decyzji w niewłaściwej formie; oraz (5) art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez naruszenie zasady równości. W uzasadnieniu skarżący omówił szczególny charakter stosunku służbowego, wskazując w szczególności na występujące w nim elementy administracyjnoprawne, których uzewnętrznieniem jest wydawanie decyzji. A. L. powtórzył i rozwinął poza tym przytoczone wyżej zarzuty. W odpowiedzi w piśmie z dnia [...] r., nr [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko Pismem z dnia [...] r. A. L. wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia propozycji pełnienia służby. W odpowiedzi w piśmie z dnia [...] r., nr [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej ponownie podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Pismem z dnia [...] r. A. L. zaskarżył powyższe pismo z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej naruszenie: (1) art. 165 ust. 3 i 7 powołanej ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej oraz art. 179 i art. 180 cytowanej ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej przez faktyczne zwolnienie go ze służby bez spełniania przesłanek określonych w tych przepisach; (2) art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 60 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; (3) art. 165 ust. 7 powołanej ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej przez niezłożenie przez niezłożenie propozycji pełnienia służby. W uzasadnieniu skarżący przedstawił okoliczności faktyczne wniesienie skargi oraz wyjaśnił, że pismo z dnia [...] r. powinno być zakwalifikowane jako akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.). W pozostałym zakresie A. L. powtórzył zarzuty zawarte w piśmie z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej odrzucenie albo ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ administracji publicznej przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy oraz wyjaśnił, że zaskarżony akt lub czynność nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Spór zaistniały w rozpatrywanej sprawie nie ma charakteru publicznoprawnego, gdyż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej działa w stosunku do skarżącego jako pracodawca. W pozostałym zakresie organ administracji publicznej podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje Skarga podlegała odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201 z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 z późn. zm., dalej: "u.K.A.S."), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jak wynika z kolei z art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sąd administracyjny obejmuje rozpatrywanie skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; oraz 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Objęcie czynności lub aktu zakresem zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zależy od spełnienia kryterium pozytywnego (działanie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej) oraz kryterium negatywnego (działanie nie jest podejmowane w formach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.). Ustawodawca nie definiuje przy tym wyrażenia "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej". Niemniej w literaturze i judykaturze przyjmuje się, że takie działanie powinno mieć władczy charakter, a zatem organ administracji publicznej musi jednostronnie ukształtował sytuację prawną podmiotów podlegających jego kompetencji (zob. T. Woś, Komentarz LEX, art. 3 p.p.s.a., t. 47 wraz z powołanym tam orzecznictwem). Co więcej, organ administracji dysponuje w takim przypadku na ogół możliwością przymusowego zrealizowania obowiązków nałożonych na stronę. Ponadto akty lub czynności wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą mieć charakter indywidualny i zewnętrzny, co oznacza, że są one skierowane do określonego podmiotu niewchodzącego w skład struktury organizacyjnej organu administracji publicznej. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że skarga A. L. z dnia [...] r. dotyczy pisma Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] r., wydanego na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 z późn. zm., dalej: "p.w.u.K.A.S.") (k. 102 akt adm.). W dokumencie tym złożono skarżącemu propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w P.. A. L. zaproponowano w szczególności zawarcie umowy o pracę na czas nieoznaczony na stanowisku starszego referenta. Zgodnie z art. 165 ust. 1 p.w.u.K.A.S. pracownicy zatrudnieni w izbach skarbowych stają się, z zastrzeżeniem art. 170 p.w.u.K.A.S., pracownikami zatrudnionymi w izbach administracji skarbowej i zachowują ciągłość pracy. W art. 165 ust. 7 p.w.u.K.A.S. ustawodawca wskazuje z kolei, że Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia [...] r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Jak wynika z kolei z art. 170 ust. 1 p.w.u.K.A.S. stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "K.A.S."), o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt, 3 i 6 u.K.A.S., oraz stosunki służbowej w jednostkach K.A.S., o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 u.K.A.S., wygasają: (1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; (2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. W art. 170 ust. 2 p.w.u.K.A.S. przewiduje się zarazem, że pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenia o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Z kolei w art. 170 ust. 3 p.w.u.K.A.S. wskazano, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1 p.w.u.K.A.S. wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. W przytoczonych przepisach przewidziano więc wygaśnięcie dotychczasowego stosunku zatrudnienia z mocy samego prawa w dniu 31 sierpnia 2017 r. Uwaga ta ma istotne znaczenie, gdyż zaskarżeniu na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie podlegają skutki prawne powstające ex lege, nawet jeżeli są one powiązane ze złożeniem pisma przez organy administracji publicznej. Analiza przytoczonych przepisów prowadzi zarazem do wniosku, że możliwe jest zaproponowanie w trybie art. 170 ust. 1 p.w.u.K.A.S. umowy o pracę osobie zatrudnionej dotychczas w ramach stosunku służbowego. Warto przy tym zauważyć, że zgodnie bowiem z art. 172 ust. 1 u.K.A.S. w przypadku zniesienia jednostki organizacyjnej K.A.S. kierownik jednostki organizacyjnej wstępujący w prawa i obowiązki kierownika znoszonej staje się stroną w dotychczasowych stosunkach służbowym. W takim przypadku w myśl art. 172 ust. 2 u.K.A.S. w terminie 30 dni od dnia zniesienia jednostki organizacyjnej K.A.S. kierownik jednostki organizacyjnej, wstępującej w prawa i obowiązki kierownika znoszonej jednostki, proponuje funkcjonariuszowi warunki pełnienia służby, uwzględniające jego kwalifikację i doświadczenie, oraz wskazuje termin – nie krótszy niż 14 dni – do którego funkcjonariusz może złożyć oświadczenie o przyjęciu albo odrzuceniu proponowanych warunków. W razie odmowy przyjęcia proponowanych warunków funkcjonariusza zwalnia się po upływie terminów wskazanych w art. 172 ust. 4 u.K.A.S. Natomiast w razie złożenia oświadczenia o przyjęciu proponowanych warunków, w terminie 30 dni od dnia złożenia tego oświadczenia, kierownik jednostki organizacyjnej na podstawie art. 172 ust. 5 u.K.A.S. wydaje decyzję określającą warunki pełnienia służby. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 276 ust. 1 u.K.A.S., że w przypadku wydania decyzji o określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej K.A.S. funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podobnie w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusz może na podstawie art. 276 ust. 2 u.K.A.S., w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Jednocześnie w świetle art. art. 276 ust. 6 u.K.A.S. od decyzji wydanej w postepowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje prawo wniesienia skargi do sadu administracyjnego. Tym samym art. 170 p.w.u.K.A.S. powinien być traktowany jako lex specialis w stosunku do art. 172 i art. 276 u.K.A.S. Za takim wnioskiem przemawia uregulowanie w sposób kompleksowy kwestii reorganizacji i połączenia administracji skarbowej i celnej przez pierwszy z powołanych przepisów. Analiza art. 276 u.K.A.S. a contrario prowadzi przy tym do konkluzji, że zaproponowanie nowych warunków pracy nie jest załatwiane we władczych formach działania organów administracji publicznej. Nie stanowi ono w szczególności decyzji administracyjnej albo aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Trzeba jednocześnie zaznaczyć, że spory wynikłe na tle stosunków zatrudnienia podlegają kognicji sądu administracyjnego tylko w zakresie wyraźnie przewidzianym przez ustawodawcę. Dotyczy to przede wszystkim przypadków kształtowania tego stosunku prawnego za pomocą decyzji administracyjnych. W pozostałym zakresie właściwy jest natomiast sąd powszechny. W konsekwencji należy wykluczyć możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego rozważanej w niniejszej sprawie propozycji określającej warunki zatrudnienia w jednostkach K.A.S. Tym samym skarga z dnia [...] r. podlegała w świetle art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzuceniu, gdyż sprawa w niej wskazana nie należy do właściwości sądów administracyjnych. W tej Sąd na podstawie art. 16 § 2, art. 58 § 1 pkt 1 i art. 58 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. /-/ E. Podrazik