I OSK 1363/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Rz 177/17 o odrzuceniu skargi B. L. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. w przedmiocie braku złożenia propozycji służby postanawia oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Rz 177/17 odrzucił skargę B.L. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie braku złożenia propozycji służby. Przedmiotowe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. B.L. do dnia 28 lutego 2017 r. pełniła służbę w Izbie Celnej w [...] w Referacie [...] na stanowisku [...] Służby Celnej w stopniu [...]. W dniu 30 maja 2017 r. doręczono jej pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 19 maja 2017 r. nr [...], wydane na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS"), w którym zawarto propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] od dnia 1 czerwca 2017 r. B.L. przedstawioną jej propozycję przyjęła w dniu 12 czerwca 2017 r. Powyższe skutkowało przekształceniem jego dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy. Pismem z dnia 30 maja 2017 r. wyżej wymieniona wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do złożenia jej propozycji służby. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na powyższe wystąpienie, w piśmie z dnia 30 czerwca 2017 r. nr [...] poinformował B.L. o treści art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS i wyjaśnił, że w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy brak jest podstaw do złożenia jej propozycji służby. B.L. w dniu 30 września 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] polegającą na niewykonaniu ustawowego obowiązku przedstawienia jej propozycji pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej, zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie do niezwłocznego złożenia propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej, uwzględniającej posiadane przez nią kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, względnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga podlega odrzuceniu jako niepodlegająca kognicji sądów administracyjnych. Podkreślił, że istotą kontroli administracji publicznej jest rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej rozumianej jako wywołany przed sądem administracyjnym spór między adresatem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej a organem administracji publicznej. Wskazał, że treść art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a. statuuje domniemanie jurysdykcji sądownictwa administracyjnego w odniesieniu do każdej aktywności podmiotu wykonującego administrację publiczną, jeżeli jest ona podejmowana w formie wskazanej w tym przepisie. Domniemanie to może być obalone na skutek wyraźnego i niebudzącego wątpliwości przepisu szczególnego, który wskazuje inny sąd albo wyklucza możliwość zaskarżenia danego zachowania do sądu (M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych (zagadnienia wybrane), w: Koncepcja systemu prawa administracyjnego, red. J. Zimmermann, Warszawa 2007, s. 571 i cyt. tam orzecznictwo), co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca w dniu 12 czerwca 2017 r. złożyła, na podstawie art. 170 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, oświadczenie o przyjęciu propozycji zatrudnienia. Propozycja nowych warunków zatrudnienia, niezależnie od formy jaką skarżąca próbuje jej przypisać, nie podlega sądowoadministracyjnej kontroli, gdyż nie jest sprawą administracyjną. Przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS weszły w życie z dniem 1 marca 2017 r. Ustawa ta, w art. 165 i następnych, w sposób kompleksowy uregulowała zasady kontynuacji zatrudnienia i służby. Z powyższych przepisów wynika, że jedynie propozycja nowych warunków służby przybiera postać decyzji, której zaskarżenie następuje w drodze administracyjnej (art. 169 ust. 4), przez złożenie w terminie 14 dni wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skargi do sądu administracyjnego. W pozostałych przypadkach ustawodawca wyłączył drogę administracyjną. Kontynuacją tej regulacji są przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947). Zgodnie z art. 277 tej ustawy, zasadą jest, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy o KAS, sądy administracyjne są właściwe jedynie w przypadkach, w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Sąd pierwszej instancji podał, że wbrew twierdzeniom skarżącej z powołanych przepisów nie wynikał obowiązek organu wydania w stosunku do dotychczasowych funkcjonariuszy decyzji dotyczącej nowych warunków służby, z którym skarżąca wiąże bezczynność organu w tym zakresie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła B.L., reprezentowana przez adwokata i zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie następujących przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948), poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na uznaniu, że przedłożona skarżącej propozycja służby nie jest decyzją administracyjną, a organ nie ma obowiązku jej wydania, podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącej, w konsekwencji czego Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skargę odrzucił, czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 2) art. 5 pkt 2 P.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na uznaniu, że przedłożona skarżącej propozycja pracy mieści się w zakresie wyłączenia z właściwości sądów administracyjnych z tego powodu, że dotyczy podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, podczas gdy w rzeczywistości jest decyzją administracyjną i w sposób władczy kształtuje sytuację prawną skarżącej, a organ ma obowiązek jej wydania, gdyż w przeciwnym wypadku pozostaje w bezczynności – w konsekwencji czego Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skargę odrzucił, czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 3) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-9 w zw. z art. 5 pkt 2 P.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna z tego względu, że sprawa dotyczy podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, podczas gdy przedłożona skarżącej propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną, ponieważ w sposób władczy kształtuje jego sferę prawną, dotyczy jego uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (albo pełnienia służby) wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS) i nie sposób tym samym uznać, że jest to sprawa wynikająca z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (art. 5 pkt 2 P.p.s.a.), co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i do odrzucenia skargi, a tym samym naruszenia konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 4) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz w zw. z pkt 1-4 P.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, że wskazana w skardze bezczynność nie podlega kontroli sądu administracyjnego, podczas gdy sądy administracyjne są właściwe w przypadku bezczynności organu i niewydania decyzji lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, w konsekwencji czego Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skargę odrzucił, czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 5) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1947 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie może być uznana za decyzję administracyjną lub inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącego, utracił on status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata, od którego musi istnieć droga odwoławcza; 6) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4 w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną, ponieważ forma ta nie została w przepisach wyraźnie zastrzeżona, podczas gdy skoro na podstawie art. 169 ust. 4 w/w ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku, niż stosunek służby (tj. stosunku pracy), wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza w trybie administracyjnym, gdyż w przeciwnym wypadku organ pozostaje w bezczynności, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP); 7) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., dalej w skrócie "P.u.s.a."), poprzez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania – bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia: a) naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 22 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa skarżącej do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącej, przyznanych jej na podstawie decyzji administracyjnej – mianowania do służby, wobec bezczynności organu; b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 K.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony); c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez pozbawienie skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu; d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez pozbawienie skarżącej prawa do rzetelnego postępowania sądowego; e) naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 K.p.a., poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji zatrudnienia organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej, ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność). Wskazując na powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i ponowne rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi oraz zmianę postanowienia w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Z uwagi na sposób sformułowania skargi kasacyjnej, przypomnieć należy, iż w związku z regulacją zawartą w art. 183 § 1 P.p.s.a., ustawodawca w art. 175 P.p.s.a. przewidział obowiązek sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego, mający gwarantować nie tylko sporządzenie tego środka zaskarżenia w sposób odpowiadający wymogom ustawowym i umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne jego rozpoznanie, a w konsekwencji kontrolę zaskarżonego orzeczenia, lecz również takie jej skonstruowanie, które w ramach obowiązującego prawa uwzględnia motywy i intencje strony składającej skargę kasacyjną, w tym przyjętą przez nią strategię prowadzenia własnej sprawy. Z tego względu zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie, musi być precyzyjne, gdyż poprzez związanie Sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej – Sąd ten nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia określonych przepisów prawa, jak i ich uzasadnienie, nie dotyczą stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaskarżonym postanowieniem z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Rz 177/17, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., odrzucił skargę B.L. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie braku złożenia propozycji służby. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w stanie faktycznym sprawy, w którym ustalono, że wyżej wymienionemu funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej przedstawiono w oparciu o art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] od dnia 1 czerwca 2017 r. B.L. przedstawioną jej propozycję przyjęła w dniu 12 czerwca 2017 r. Następnie przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniła bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] polegającą na niewykonaniu ustawowego obowiązku przedstawienia jej propozycji pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej prowadzi do wniosku, że sposób ich sformułowania uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. W zarzucie określonym w pkt 1 autor skargi kasacyjnej wskazuje na złożoną skarżącej propozycję służby i z tego wywodzi uzasadnienie tego zarzutu, podczas gdy tego rodzaju propozycja nie została skarżącej złożona i właśnie bezczynność w tym zakresie stanowi przedmiot niniejszej sprawy. Z kolei zarzutami podanymi w pkt 2 – 6 skargi kasacyjnej obejmuje złożoną skarżącej propozycję zatrudnienia z dnia 19 maja 2017 r., którą uznaje za decyzję administracyjną lub inny akt lub czynność, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (propozycja ta jest przedmiotem zaskarżenia B.L. w odrębnej sprawie o sygn. akt II SA/Rz 941/17) oraz bezczynność organu w zakresie tej propozycji zatrudnienia, co w żaden sposób nie stanowi przedmiotu rozpoznawanej sprawy. Ponadto w zarzucie dotyczącym pkt 7 skargi kasacyjnej błędnie powołuje naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., który nie był w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji stosowany. W konsekwencji w/w zarzuty skargi kasacyjnej nie nawiązują do przedmiotu sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w zaskarżonym wyroku i nie pozwalają na ich merytoryczne rozważenie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.