II SAB/Rz 167/17

Dnia 30 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2018 roku w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. W. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie braku złożenia propozycji służby - postanawia - odrzucić skargę. W dniu 31 października 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga B. W. (skarżącej). Jako przedmiot zaskarżenia skarżąca wskazała "bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej", na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności organu w związku z faktem nieprzedstawienia jej propozycji służby oraz o zobowiązanie organu do złożenia skarżącej propozycji służby, uwzględniającej posiadane przez nią kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania oraz utraconego wynagrodzenia. Istotą skargi skarżąca uczyniła twierdzenie, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] miał obowiązek prawny wręczenia jej do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby na podstawie powołanego wyżej przepisu. Skarżąca wskazała, że 15 grudnia 1994 r. zaczęła pełnić służbę w Służbie Celnej, zaś do końca lutego 2017 r. pełniła służbę w Urzędzie Celnym w [...] na stanowisku eksperta Służby Celnej w stopniu podkomisarza celnego. Skarżąca podniosła, że w dniu 27 lutego 2017 r. otrzymała informację, że od 1 marca 2017 r. będzie pełnić służbę Izbie Administracji Skarbowej w [...] i staje się z mocy prawa funkcjonariuszem Służby Celno – Skarbowej. Pismem z dnia 19 maja 2017 r. skarżąca otrzymała pisemną propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej we właściwej Izbie Administracji Skarbowej na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony na stanowisku eksperta skarbowego. W dniu 9 czerwca 2017 r. skarżąca wniosła odwołanie od przedstawionej jej propozycji zatrudnienia uznając, że stanowi ona decyzję o zwolnienie jej ze służby. Następnie, w dniu 12 czerwca 2017 r. złożyła oświadczenie o przyjęciu wskazanej powyżej propozycji. W ocenie skarżącej, nieprzedstawienie jej propozycji służby należy utożsamiać z bezczynnością organu, gdyż złożenie takiej propozycji ze strony Dyrektora Izby Administracji Skarbowej było na gruncie powoływanych przepisów jedynym słusznym i zarazem możliwym działaniem. Powyższe, w ocenie skarżącej, należy wywodzić z interpretacji art. 165 ust. 3 oraz ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, w świetle których użyte przez ustawodawcę zwroty "odpowiednio" oraz "albo" wskazują na rozróżnienie sytuacji prawnej pracowników oraz funkcjonariuszy i w sposób jednoznaczny przesądzą o obowiązku złożenia tym ostatnim propozycji służby. Skarżąca podniosła ponadto, iż ustawa nie precyzuje żadnych przesłanek poza wyjątkiem z art. 144 ust 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, upoważniających do niezłożenia propozycji służby funkcjonariuszowi, a art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, regulujący przypadki wygaśnięcia stosunku służby dotyczy tylko i wyłącznie osób spełniających przesłanki z art. 144 ust. 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Odmienna interpretacja, zdaniem skarżącej wprowadzałaby możliwość absolutnie arbitralnego "wybierania sobie" przez organy komu wręczyć propozycję służby, co otwiera drogę do stosowania dyskryminacji. Niezależnie od powyższego, skarżąca poruszyła kwestię niekonstytucyjności wskazanych przepisów, wskazując na zachodzące w jej ocenie naruszenie zasady równego traktowania. Zdaniem skarżącej, w jej przypadku dyskryminacja polega na twierdzeniu DIAS, iż jako funkcjonariusz celny pełniący służbę w okresie poprzedzającym wejście w życie ustawy o KAS w referacie Kontroli Przedsiębiorców i Oceny Ryzyka, powinna bez względu na posiadane kwalifikacje, doświadczenie i miejsce zamieszkania, przejść do komórki realizującej dotychczas wykonywane przez nią zadania, tj. kontrole przedsiębiorców. Skarżąca podniosła, że obecnie żadne z przydzielonych jej zadań nie odzwierciedla wykonywanych poprzednio. Zdaniem skarżącej, stanowisko DIAS pozbawiło ją możliwości alokowania zgodnie z jej doświadczeniem, kwalifikacjami i przede wszystkim miejscem zamieszkania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie skargi. Organ podał, że skutkiem przyjęcia w dniu 12 czerwca 2017 r. propozycji nowych warunków zatrudnienia, skarżąca od 1 czerwca 2017 r. zatrudniona jest w korpusie służby cywilnej, na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony w Izbie Administracji Skarbowej w [...] – VI Dziale Kontroli Podatkowej i Kontroli Celno-Skarbowej, na stanowisku Starszego Eksperta Skarbowego. DIAS podniósł, że zarzut bezczynności mógłby być uznany za dopuszczalny i podlegający rozpoznaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jedynie w sytuacji istnienia obowiązku działania organu w ramach stosunku administracyjnego i – dodatkowo – w przypadku istnienia po stronie tego organu obowiązku rozpatrzenia sprawy w określony sposób, tj. poprzez przekazanie odwołania od złożonej propozycji zatrudnienia. Organ wskazał, że brak jest natomiast regulacji prawnych obligujących organ do przedłożenia żądanej przez skarżącą propozycji pełnienia służby, co wyklucza tym samym podstawy żądania podjęcia przez DIAS określonych działań w ramach stosunku administracyjnego. Zdaniem organu, przedkładane propozycje nie mają charakteru zewnętrznego, gdyż w opisywanej sprawie zachodzi relacja zależności służbowej, ponadto propozycje zatrudnienia nie ustalają, nie stwierdzają ani nie potwierdzają uprawnień bądź obowiązków funkcjonariusza lub pracownika. W konsekwencji, skoro na DIAS nie ciążył ustawowy obowiązek przedłożenia skarżącemu nowych warunków pełnienia służby, brak jest podstaw do stawiania tezy, w związku z nieprzedłożeniem takiej propozycji organ pozostaje w bezczynności. Odnosząc się do zarzutów naruszenia zasady równego traktowania organ podniósł, że wskazana zasada nakazuje nakładać jednakowe obowiązki, względnie przyznawać jednakowe prawa podmiotom odznaczającym się tą samą cechą istotną, a jednocześnie dopuszcza, lecz nie wymaga, by nakładać różne obowiązki, względnie przyznawać różne prawa podmiotom, które mają taką cechę, oraz podmiotom, które jej nie mają. Funkcjonariusze Służby Celnej nie byli "jakościowo tożsami", gdyż pomimo, że posiadali status funkcjonariusza, to jednak zakres zadań poszczególnych funkcjonariuszy był bardzo zróżnicowany. Organ wskazał, że już na gruncie ustawy o Służbie Celnej z 2009 r. Trybunał Konstytucyjny dopuścił odmienne traktowanie funkcjonariuszy Służby Celnej z uwagi na zadania przez niech realizowane, a zatem dopuścił różnicowanie w ramach tej grupy zawodowej z uwagi na wykonywane przez niech zadania. Tym samym, zarzut skarżącej, uznać należy za niezasadny. Pismem z dnia 17 stycznia 2018 r. skarżąca wniosła o dołączenie do akt sprawy istotnych – w jej ocenie – dokumentów związanych z przedmiotową sprawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Skarga złożona w przedmiotowej sprawie podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna ze względu na brak właściwości sądów administracyjnych do orzekania w przedmiocie legalności wskazanego w niej przedmiotu zaskarżenia. Warunkiem dopuszczalności sensu stricto skargi sądowoadministracyjnej jest bowiem właściwość sądu administracyjnego do orzekania w zakresie określonego w skardze przedmiotu zaskarżenia. Brak powyższej właściwości skutkuje niedopuszczalnością skargi, która jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest niewykonanie przez właściwy organ administracji skarbowej, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., kompetencji do podjęcia czynności, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (ustawa wprowadzająca z dnia 16 listopada 2016 r.). Czynność ta miała polegać na złożeniu przez właściwy organ administracji skarbowej funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej (zgodnie z art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r. dotychczasowi funkcjonariusze Służby Celnej z dniem 1 marca 2017 r. stali się z mocy prawa funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej) pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Skarżąca otrzymała wprawdzie na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r. propozycję nowych warunków zatrudnienia w korpusie pracowników służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej i propozycja ta została przez skarżącą przyjęta (co zgodnie z art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r. doprowadziło do przekształcenia z mocy prawa stosunku służbowego funkcjonariusza celnego w stosunek pracy w Krajowej Administracji Skarbowej), jednakże w ocenie strony skarżącej na właściwym organie administracji skarbowej ciążył obowiązek złożenia propozycji nowych warunków pełnienia służby, a nie nowych warunków zatrudnienia na stanowisku pracownika korpusu cywilnego. Skarżąca w niezłożeniu propozycji nowych warunków pełnienia służby w terminie do dnia 31 maja 2017 r. upatruje zatem bezczynności właściwego organu administracji skarbowej. Jakkolwiek językowe brzmienie przepisu art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r. mogłoby wskazywać na obowiązek organu w zakresie podjęcia czynności ("(...) składają odpowiednio (...) pisemną propozycję (...)"), jednakże wniosek ten nie jest prawidłowy. Z przepisu art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r. wynika bowiem, że w granicach ustawowego upoważnienia mieści się również niewykonanie kompetencji z art. 165 ust. 7, to znaczy niezłożenie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Przepis art. 170 ust. 1 pkt 1 przewiduje, że jeżeli pracownicy lub funkcjonariusze nie otrzymają w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemnych propozycji, o których mowa w art. 165 ust. 7, to ich stosunki pracy lub stosunki służbowe wygasają z mocy prawa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Powyższy skutek ustawowego wygaśnięcia stosunku służbowego nie dotknął strony skarżącej, gdyż w terminie do dnia 31 maja 2017 r. otrzymała ona pisemną propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia. Skarżąca domaga się jednak od organu złożenia propozycji nowych warunków pełnienia służby. Zasadniczym zagadnieniem dla oceny dopuszczalności przedmiotowej skargi na niepodjęcie czynności złożenia pisemnej propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r., jest kwalifikacja powyższej czynności w świetle typów zaskarżalnych form z art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może stać się przedmiotem skargi tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy niewykonywania kompetencji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. lub w przepisach szczególnych (zob. art. 3 § 2 pkt 8-9 oraz art. 3 § 3 p.p.s.a.). Poza powyższymi przypadkami sąd administracyjny nie jest uprawniony do kontroli legalności aktów niewykonywania ustawowych kompetencji przez organy administracji publicznej. Tak wyznaczony de lege lata zakres właściwości sądów administracyjnych wyznacza nieprzekraczalną granicę ich działalności kontrolnej w tym zakresie. Nie budzi wątpliwości Sądu, że czynność złożenia pisemnej propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r., nie stanowi decyzji lub postanowienia. Nie jest również możliwa ocena zarzutu "przewlekłości postępowania", gdyż po pierwsze w przedmiotowej sprawie nie toczyło się postępowanie administracyjne jurysdykcyjne, po drugie zaś skutek wygaśnięcia stosunku służbowego nastąpił już z mocy samego prawa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Pozostaje zatem do rozważenia możliwość zakwalifikowania pisemnej propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r., jako aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie Sądu rozważana czynność polegająca na złożeniu nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby nie spełnia warunków określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawnych i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Czynność ta jest bowiem swoistą czynnością przygotowawczą, która dopiero zmierza do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej względnie w inny stosunek służbowy (w razie przyjęcia propozycji nowego zatrudnienia lub służby) albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji lub niezłożenia oświadczenia o przyjęciu propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r.), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r.). Z powyższych uwag wynika, że sama propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi mieszczącą się w granicach władztwa służbowego (pracowniczego) czynność organu stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r.) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r.). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku TK z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r., nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio i konkretyzującą prawa lub obowiązki, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są zresztą w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie prawno-kształtujących skutków. W konsekwencji należy przyjąć, że propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r., nie jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jeśli więc czynność, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r., nie stanowi aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jednocześnie nie stanowi ona zaskarżalnej formy działania określonej w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a p.p.s.a. albo w przepisach szczególnych, to należy przyjąć, że w aktualnym stanie prawnym nie jest również dopuszczalne zaskarżenie bezczynności polegającej na niepodjęciu powyższej czynności w ustawowym terminie. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że Sądowi znane są odmienne od przyjętego w niniejszym postanowieniu stanowiska w występujące orzecznictwie innych wojewódzkich sądów administracyjnych. W stanowiskach tych podejmowane są próby kwalifikacji propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r., jako aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a nawet jako decyzji administracyjnej. Poglądy przyjęte w powyższych orzeczeniach sądów administracyjnych nie mogą być jednak zaakceptowane, gdyż zmierzają one w istocie do podważenia w drodze wykładni prawotwórczej konstytucyjności przepisów ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r. W szczególności podejmuje się próbę wykreowania w drodze wykładni formy prawnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w sytuacji, gdy sprawa konkretyzacji tych uprawnień i obowiązków została zamknięta z dniem 31 sierpnia 2017 r. W tym dniu nastąpiły bowiem z mocy samego prawa (ipso iure) skutki prawne w postaci przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej względnie w inny stosunek służbowy albo zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia (art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r.). Nie można w tej sytuacji podważać skutków, które wystąpiły z mocy prawa bez podważenia legalności samej podstawy ustawowej. Ze względu na domniemanie konstytucyjności ustaw i niepodważenie do chwili obecnej niniejszego domniemania względem analizowanych regulacji, nie jest dopuszczalne wzruszanie w procesach stosowania prawa skutków prawnych, które powstały już w obrocie prawnym na podstawie przepisów ustawy. W tej sytuacji brak jest podstaw do zobowiązania skarżonego organu do wydania aktu lub podjęcia czynności w zakresie złożenia propozycji służby, gdyż aktualnie powstały w wyniku przekształcenia stosunek pracy skarżącej trwa i nie ma prawnego mechanizmu jego ponownego jego przekształcenia lub podstawy do zakończenia w drodze dalszych czynności organu na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r. Dopiero orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie niezgodności z konstytucją odpowiednich przepisów ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r. albo interwencja samego ustawodawcy mogłyby wykreować podstawę prawną do wzruszenia skutków prawnych ipso iure, jeśli – jak twierdzi strona skarżąca – podstawa ustawowa ich wywołania jest konstytucyjnie wadliwa. Niezależnie od powyższych uwag trzeba mieć również na uwadze, że zgodnie z ogólnymi zasadami interpretacji przepisów prawa wszystkie organy państwowe mają bezwzględny obowiązek restryktywnej (ścisłej) wykładni przepisów kompetencyjnych, a zatem nie jest dopuszczalne – także w drodze wykładni sądowoadministracyjnej – dokonywanie rozszerzającej, uzupełniającej lub nawet prawotwórczej wykładni przepisów, w których wyraźnie określono albo wyraźnie nie określono formy prawnej działania organów administracji publicznej. Nie jest także uzasadniona próba dowodzenia, że sama propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r., stanowi element ustawowego stanu faktycznego (hipotezy normy), która dopiero wraz z odpowiednim zachowaniem funkcjonariusza albo pracownika w postaci przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r.) albo jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r.), względnie z niezłożeniem propozycji przez właściwy organ (art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r.), tworzy pewną całość, z którą można dopiero wiązać odpowiedni skutek prawny (określony w dyspozycji). Tego rodzaju pogląd jest jednak sprzeczny z konstrukcją aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Powyższe akty lub czynności mają bowiem dokonywać bezpośredniej konkretyzacji praw lub obowiązków administracyjnoprawnych. Nie mogą w związku z tym stanowić elementu lub etapu procesu konkretyzacji. Przeciwne podejście prowadziłoby do nieakceptowalnych konsekwencji w postaci ustanowienia dopuszczalności zaskarżenia czynności, które pozostają w pośrednim związku z ostateczną postacią skonkretyzowanych skutków prawnych. Doprowadziłoby to do uznania, że każda czynność prawna organu, które może – choćby potencjalnie – prowadzić do powstania określonych skutków prawnych dotyczących indywidualnego podmiotu może być od razu zaskarżona do sądu administracyjnego jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Taki pogląd jest sprzeczny nie tylko z konstrukcją aktów lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., lecz także z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na zakończenie, uzupełniająco i pomocniczo należy wskazać na treść art. 5 pkt 2) p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi a podwładnymi. Powyższe ustawowa negatywna przesłanka właściwości sądów administracyjnych ma znaczenie nie tylko regulacyjne, lecz także interpretacyjne. W rozważanym zakresie chodzi przede wszystkim o wszelkie akty lub czynności przełożonych względem podwładnych funkcjonariuszy w ramach trwających stosunków służbowych. Wyłączenie kontroli sądowoadministracyjnej tego rodzaju aktów lub czynności jest zasadą, natomiast dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach wymaga wyraźnego przepisu prawa pozytywnego, który stanowi wyjątek od powyższej zasady. Czynności (akty) złożenia pisemnych propozycji osobom zachowującym status funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej albo brak podjęcia tego rodzaju czynności należy zatem oceniać jako czynności administracyjnoprawne (brak czynności administracyjnoprawnych) w ramach stosunku zależności służbowej funkcjonariusza względem przełożonego. Dlatego sprawy tego rodzaju "pisemnych propozycji" związanych z istniejącym stosunkiem służbowym należy traktować jako sprawy wynikające ze stosunku służbowego. Na marginesie należy jedynie zauważyć, że nawet gdyby przyjąć odmienny pogląd i przyjąć do rozpoznania skargę na bezczynność w zakresie złożenia propozycji z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r., to i tak ewentualne uwzględnienie skargi nie mogłoby doprowadzić do nałożenia na właściwy organ administracji skarbowej obowiązku złożenia powyższej propozycji, albowiem maksymalny termin jej złożenia już upłynął. Ponadto na podstawie art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r. wobec przyjęcia przez skarżącego propozycji nowych warunków zatrudnienia jego stosunek służbowy uległ z mocy prawa przekształceniu w stosunek pracy. Sąd administracyjny nie jest natomiast upoważniony do wzruszenia powyższego następującego z mocy prawa przekształcenia bez podważenia legalności przepisu ustawowego będącego jego podstawą. Stwierdzenie podstawy do odrzucenia skargi ze względu na brak drogi sądowoadministracyjnej zwalnia Sąd z obowiązku merytorycznego badania zarzutów zaskarżenia. Zarzuty te generalnie kwestionują legalność (konstytucyjność) przepisów ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r. Ocena ich zasadności nie może być jednak dokonana przez sąd administracyjny na etapie badania dopuszczalności środka zaskarżenia, gdyż właśnie stwierdzenie dopuszczalności skargi warunkuje dopuszczalność oceny legalności działania albo zaniechania organu administracji publicznej oraz ich podstawy prawnej. Strona skarżąca, pomimo odrzucenia skargi przez sąd administracyjny, nie zostaje pozbawiona ochrony prawnej. Po pierwsze, droga sądowa dochodzenia naruszonych praw lub wolności nie zostaje zamknięta, gdyż w razie prawomocnego odrzucenia skargi przez sąd administracyjny sąd powszechny staje się zobowiązany do oceny roszczenia skarżącego (zob. art. 199 (1) k.p.c.). Po drugie, po wyczerpaniu drogi przed sądami administracyjnymi lub powszechnymi strona skarżąca staje się uprawniona do złożenia skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego. Złożenie skargi konstytucyjnej może okazać się o tyle uzasadnione, że ze względu na wyczerpanie dyspozycji art. podstawie art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r. (powstanie z dniem 31 sierpnia 2017 r. skutków prawnych z mocy ustawy), może się okazać, że Trybunał uzna, iż kwestionowane przepisy utraciły już moc obowiązującą (art. 59 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym). W sytuacji jednak skargi konstytucyjnej, Trybunał nie umarza postępowania z przyczyny, o której mowa w art. 59 ust. 1 pkt 4, jeżeli wydanie orzeczenia w postępowaniu zainicjowanym skargą konstytucyjną jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Po trzecie, niezależnie od prawa do wniesienia skargi konstytucyjnej, strona skarżąca może występować do podmiotów uprawnionych (np. do Rzecznika Praw Obywatelskich) do złożenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z prawem ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r. Mając na względzie wskazane wyżej argumenty i przesłanki, Sąd był zobowiązany do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej.