II OSK 1477/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Renata Detka po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2222/16 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej za nieterminowe przekazanie sprawozdania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2222/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w W. z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej za nieterminowe przekazanie sprawozdania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], Wójt Gminy D., na podstawie art. 9xb pkt 2 w zw. art. 9zb ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250), nakazał J. G. uiszczenie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 2600 zł w związku z nieterminowym przekazaniem sprawozdania dotyczącego działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych za IV kwartał 2015 r. W dniu 26 lutego 2016 r. strona dostarczyła sprawozdanie, w związku z tym kara została naliczona w wysokości 2600 zł za okres od 1 lutego 2016 r. do 26 lutego 2016 r., tj. za 26 dni spóźnienia. Odwołanie od ww. decyzji wniósł J. G.. Zaskarżoną decyzją SKO w W. utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że od 1 stycznia 2016 r. obowiązuje przepis sankcyjny – art. 9xb pkt 2 ww. ustawy (dodany ustawą nowelizującą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 1045), na podstawie którego następuje wymierzenie kary za nieterminowe przekazanie sprawozdania. Natomiast sam obowiązek składania sprawozdania w stosownym terminie istniał przed ww. nowelizacją ustawy. Organ wyjaśnił kwestie intertemporalne związane ze wskazaną wyżej nowelizacją, która nie zawierała przepisów międzyczasowych. Jednak w niniejszej sprawie mamy do czynienia z pozornym zagadnieniem, czy przepis sankcyjny może dotyczyć kwestii stanu sprzed jego wejścia w życie. Otóż obowiązek złożenia sprawozdania za IV kwartał 2015 r. powstał w dniu 1 stycznia 2016 r. Z tym też dniem wszedł w życie przepis sankcyjny. Co istotne, obowiązek złożenia sprawozdania upływał z ostatnim dniem stycznia 2016 r., a więc przepis sankcyjny ma zastosowanie do stanów faktycznych powstających od dnia 1 lutego 2016 r., w momencie niewypełnienia obowiązku. Jest to więc przepis o skutkach na przyszłość. Tym samym przepis sankcyjny nie dotyczył stanów powstałych sprzed jego wejścia w życie. Kolegium podkreśliło, że skoro do dnia 31 stycznia 2016 r. nie zostało złożone sprawozdanie, to od dnia następnego włącznie, za każdy dzień, należało naliczyć karę pieniężną w wysokości 100 zł. Ponadto zakres określonych obowiązków wynikał z uzyskanej przez skarżącego decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] grudnia 2012 r. zezwalającej na wykonywanie ww. działalności przez skarżącego. Jednak w decyzji tej wskazano inny termin niż ten wynikający z ustawy, a mianowicie do końca kwartału następnego roku. Istotnym jest natomiast wyraźne wskazanie w tej decyzji, że strona ma wykonywać inne obowiązki określone w ustawie. Strona, jako przedsiębiorca prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników na nieczystości ciekłe, jako profesjonalista, nie może się zasłaniać tym, że nie była mu znana treść ustawy, jak i zawartych w niej obowiązków. Przedmiotowa ustawa jest jednym z podstawowych aktów regulujących działalność przedsiębiorców o tym profilu, i trudno nawet wyobrazić sobie sytuację, aby przedsiębiorca nie znał przepisów odnoszących się i regulujących jego działalność. W ocenie SKO, podnoszone argumenty, że strona nie została poinformowana przez organ o obowiązku wynikającym z art. 9o ww. ustawy nie zasługiwały z powyższego względu na uwzględnienie. Organ nie miał w tym zakresie prawnego obowiązku informowania strony, w szczególności, że po wydaniu decyzji o udzieleniu zezwolenia, nie miały zastosowania ogólne zasady K.p.a., w tym wyrażona w art. 9 zasada należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych. Przedmiotowa ustawa została opublikowana w Dzienniku Ustaw, a więc ma moc powszechnie obowiązującą. Organ odwoławczy podkreślił, że nie miało również miejsca, podnoszone przez odwołującego się, wprowadzenie w błąd. W treści decyzji wyraźnie znalazło się odesłanie do konieczności wykonywania obowiązków określonych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Minimum staranności, jakiego można oczekiwać od przedsiębiorcy prowadzącego regulowaną działalność, wymagało zapoznania się z treścią tego aktu prawnego aby zidentyfikować swoje obowiązki, w tym te określone w art. 9o. Organ, udzielając zezwolenia, rzeczywiście zawarł zapis, który dotyczył podobnej problematyki, jak art. 9o, jednak nie jest on tożsamy, i co najmniej powinno wzbudzić to w stronie wątpliwości, które powinna była wyjaśnić. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. G., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 6, art. 8 i art. 9 K.p.a. W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2222/16, oddalając skargę, wskazał, że zdaniem strony skarżącej art. 9xb ustawy nie ma wobec niej zastosowania, albowiem złożenie sprawozdania po terminie było spowodowane błędnym pouczeniem zawartym w decyzji z dnia 11 grudnia 2012 r. Skarżący wywodzi więc, że nie powinien ponosić skutków błędnego pouczenia, a co za tym idzie wprowadzenia go w błąd przez Wójta Gminy D.. Jednak kara administracyjna nie jest oparta na zasadzie winy, lecz – bezprawności, a więc na samym obiektywnym fakcie naruszenia prawa. Ponadto wysokość kar administracyjnych jest ściśle określona w przepisach prawa, które nie pozostawiają organom administracji wymierzającym te kary uznania, co do ich wysokości w konkretnym przypadku. Badanie więc zawinienia skarżącego, czego oczekiwano zgodnie z treścią skargi nie może mieć w sprawie miejsca. W przypadku kary administracyjnej, jak podano wyżej, mamy bowiem do czynienia z odpowiedzialnością obiektywną niezależną od winy podmiotu. W rozpoznawanej sprawie nie można też organowi zarzucić naruszenia art. 9 K.p.a., tj. zasady należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Wynika to z tego, że osoba zajmująca się profesjonalnie określoną działalnością powinna znać regulacje prawne działalności tej dotyczące i do nich się stosować. Nie można także wywodzić, że w sprawie został naruszony art. 8 K.p.a., tj. zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do obywateli, ponieważ strona skarżąca powyższą regułę nie odnosi do toczącego się postępowania administracyjnego, ale do prowadzonej przez nią działalności gospodarczej. Ponadto skarżący opiera na zawarciu w decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. treści pkt 12, zgodnie z którym zobowiązana była do składania do końca pierwszego kwartału każdego roku Wójtowi Gminy D. informacji dotyczącej ilości i rodzaju nieczystości ciekłych pochodzących z opróżniania zbiorników bezodpływowych z obszaru gminy D. w poprzednim roku kalendarzowym. Zobowiązanie to istotnie różni się od treści art. 9o ustawy. W ocenie Sądu, treść ww. decyzji nie zwalniała skarżącego z obowiązków nałożonych ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Świadczy o tym treść pkt 14 tej decyzji, zgodnie z którym zobowiązano skarżącego do wykonywania obowiązków nałożonych między innymi wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Powinnością skarżącego było więc zapoznać się treścią tej ustawy i wykonywać terminowo obowiązki nią nałożone. Nałożenie innego obowiązku, o którym mowa w pkt 12 decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r., dotyczącego składnia sprawozdania rocznego może budzić wątpliwości co do jego zasadności. Nie daje jednak podstaw do zwolnienia skarżącego z obowiązku terminowego składania sprawozdań kwartalnych zakreślonego art. 9o ustawy. Odwołanie się w decyzji wprost do konieczności wywiązywania się z obowiązków nałożonych ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, powinno stanowić dla skarżącego prowadzącego działalność w tym zakresie dodatkową wskazówkę do szczegółowego zapoznania się z tym aktem prawny. Sąd, powołując się na akta sprawy, wskazał, że skarżący nie wywiązał się z obowiązku ustawowego składnia sprawozdań kwartalnych, ani też z obowiązku zakreślonego w pkt 12 decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r., za rok 2013 i 2014. Dopiero po wszczęciu postępowania przez organ złożył po upływie terminu sprawozdanie za IV kwartał 2015 r. Twierdzenie więc skarżącego, że dostosowywał się do wymagań punktu 12 decyzji z dnia 11 grudnia 2012 r. nie zasługuje na uwzględnienie. Ponadto nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie skarżącego zawarte w piśmie procesowym z dnia 9 stycznia 2017 r., że w takim samym stanie faktycznym i prawnym SKO uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie przed organem I instancji w całości. Przedmiotem bowiem niniejszego postępowania nie była ocena legalności decyzji z dnia [...] listopada 2016 r., a decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. Zdaniem Sądu, przedmiotem niniejszej sprawy była ocena legalności zaskarżonej decyzji, a nie ocena jej zgodności z innymi wydanymi decyzjami. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył J. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 Konstytucji RP przez zastosowanie art. 9o ust 1 i 2 oraz "art. 9xb pkt" ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zakreślających przesłanki wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej z tytułu nieprzekazania w terminie stosownego sprawozdania w sytuacji, gdy z powodu wydania błędnej decyzji administracyjnej doszło do zdezinformowania skarżącego, co do jego obowiązków przez organ administracji, co stanowi przeszkodę dla zastosowania sankcji administracyjnej z tytułu ich niedopełnienia albowiem narusza reguły państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a., gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice i nie uchylił zaskarżonej decyzji oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta pomimo to, że zachodziły ku temu uzasadnione okoliczności, a mianowicie naruszenie art. 2 Konstytucji RP w zakresie o jakim mowa w ww. zarzucie naruszenia prawa materialnego. Strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowe skargi kasacyjne podlegają rozpoznaniu w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznały zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego, które dotyczą jednej kwestii, a mianowicie "zdezinformowania" skarżącego o treści obowiązków, który to stan wywołała treść decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...], w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz transportu nieczystości ciekłych na terenie gminy D.. Należy przypomnieć, że w okolicznościach tej sprawy na skarżącego została nałożona kara administracyjna za niewywiązanie się z obowiązku przedstawienia do końca stycznia 2016 r. informacji za ostatni kwartał 2015 r. Taki też obowiązek istniał już w dacie wydania ww. decyzji z 2012 r. i niezależnie od jej treści. Zgodnie z treścią art. 9o ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu na datę wydania ww. decyzji) podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań. Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Poza tym w samej decyzji brak jest treści, które zwalniałyby skarżącego od wypełniania ustawowego obowiązku przedstawiania kwartalnych sprawozdań w stosownym terminie, o czym stanowi art. 9o ust. 1 i 2 ww. ustawy. W szczególności na podstawie treści pkt 12 ww. decyzji nie można stwierdzić, że w związku z tą decyzją skarżący był zwolniony ze składania kwartalnych informacji ze swojej działalności. To, że Wójt w ww. decyzji zobowiązał skarżącego do składania rocznych sprawozdań nie oznacza, że na mocy tej decyzji organ administracyjny mógł znieść lub zmienić obowiązek ustawowy. Ponadto w pkt 14 tej decyzji organ wyraźnie wskazał, że na skarżącym ciążą inne obowiązki wynikające z przepisów obowiązującego prawa, m.in. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jeżeli skarżący miał w tym zakresie wątpliwości to powinien to wyjaśnić z organem, który wydał decyzję. Takich jednak działań skarżący nie podjął. Do chwili obecnej nie zmieniła się treść obowiązku ustawowego ciążącego na podmiocie zajmującym się działalnością w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz transportu nieczystości ciekłych. Dodatkowo zaś od 1 stycznia 2016 r. zaczął obowiązywać art. 9xb pkt 2 ww. ustawy stanowiący podstawę do wymierzenia kary pieniężnej podmiotom, które przekazały po terminie sprawozdanie, o jakim mowa w art. 9o. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenie art. 2 Konstytucji RP, art. 9o ust 1 i 2, art. 9xb pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Brak jest bowiem w okolicznościach tej sprawy podstaw do stwierdzenia, że treść ww. decyzji z 2012 r. wprowadziła skarżącego w błąd co do zakresu ustawowych obowiązków ciążących na podmiocie prowadzącym działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz transportu nieczystości ciekłych. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.