II SA/Lu 799/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent stażysta Jacek Zięba, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 sprawy ze skargi G. M. i S. M. na czynność Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do odbycia szkolenia dla kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Starosty [...] na rzecz G. M. i S. M. 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia [...] maja 2017 r. Dyrektor Inne (dalej także: Dyrektor), działający z upoważnienia Starosty L., odpowiadając na pisma G. M. i S. M. (dalej także: skarżący) z dnia [...] stycznia 2017 r. i [...] kwietnia 2017 r., działając na podstawie art. 43 w związku z art. 42 ust 1 i 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 697; dalej także: ustawa), stwierdził brak podstaw do udzielenia wstępnej akceptacji spełnienia przez skarżących warunków do odbycia szkolenia dla kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej. Dyrektor wyjaśnił, że skarżący ubiegają się o ustanowienie rodziną zastępczą od około 10 lat. Mimo wielokrotnych starań, nigdy nie uzyskali kwalifikacji do pełnienia tej funkcji. Podstawą odmowy były m.in. opinie wydane przez różne instytucje dotyczące braku predyspozycji psychofizycznych skarżących do stworzenia rodziny zastępczej, a także negatywna ocena funkcjonowania rodziny w środowisku lokalnym. Organ wskazał, że przeprowadzone przez niego obszerne postępowanie wyjaśniające potwierdziło istnienie pod adresem zamieszkania skarżących agencji towarzyskiej. W tej sytuacji, zdaniem organu, należało uznać, że skarżący nie mają predyspozycji i zaufania instytucji (specjalistów) do powierzenia im pod opiekę dzieci skrzywdzonych, wobec czego nie będą stanowić rodziny zastępczej. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. skarżący wystąpili do Dyrektora z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W dniu [...] lipca 2017 r. skarżący złożyli skargę do Sądu (sprostowaną pismem z dnia [...] lipca 2017 r.) na opisaną wyżej czynność Dyrektora z dnia [...] maja 2017 r. Skarżący zarzucili organowi naruszenie: - art. 43 w związku z art. 42 ust 1 i 2 ustawy, poprzez niezakwalifikowanie skarżących do odbycia szkolenia dla kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej; - art. 6, 7, 8, 11 i 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 32 i 47 Konstytucji oraz art. 8 i 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez arbitralną ingerencję w sferę życia prywatnego skarżących oraz niezakwalifikowanie skarżących do odbycia wspomnianego wyżej szkolenia. W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w toku postępowania. Organ wniósł także o uznanie jako dowodów wskazanych przez niego dokumentów, znajdujących się w aktach sprawy oraz o dołączenie akt sprawy o sygn. akt [...], z oskarżenia prywatnego skarżących przeciwko A. Ł. – Dyrektorowi Inne o zniesławienie, a także akt sprawy o sygn. akt [...] [...], o umieszczenie małoletnich w rodzinie skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona czynność została podjęta z naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżona czynność stanowi niewątpliwie czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, która podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 640/16, od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1306/17). W rozpoznawanej sprawie jest niekwestionowane, że przed wniesieniem skargi skarżący wyczerpali przysługujący im środek zaskarżenia i w terminie ustawowym złożyli skargę do Sądu na opisaną wyżej czynność (zob. prawomocne postanowienie WSA w Lublinie z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 799/17). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej czynności stanowił art. 43 ustawy, w myśl którego kandydat do pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej, rodziny zastępczej niezawodowej lub prowadzenia rodzinnego domu dziecka może odbyć szkolenie, o którym mowa w art. 44 ust. 1, po otrzymaniu od organizatora rodzinnej pieczy zastępczej wstępnej akceptacji dokonanej na podstawie oceny spełniania warunków, o których mowa w art. 42 ust. 1 i 2. Zauważyć należy, że "wstępna akceptacja", o jakiej mowa w powołanym przepisie, stanowi warunek dopuszczenia kandydata do pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej, rodziny zastępczej niezawodowej lub prowadzenia rodzinnego domu dziecka – do odbycia szkolenia organizowanego przez organizatora rodzinnej pieczy zastępczej lub prowadzone przez ośrodek adopcyjny. Istotne jest zarazem, że szkolenie to ma charakter obligatoryjny, warunkujący w przyszłości możliwość pełnienia opisanych wyżej funkcji. W literaturze przedmiotu podnosi się, że dopiero po uprzednim zaakceptowaniu kandydatury danej osoby uprawnione jest podejmowanie dalszych działań, w tym kierowanie do odbycia przewidzianego ustawą szkolenia. Za takim stanowiskiem przemawia treść art. 44 ust. 1 ustawy, w myśl którego kandydaci do pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej, rodziny zastępczej niezawodowej lub do prowadzenia rodzinnego domu dziecka są obowiązani posiadać świadectwo ukończenia szkolenia organizowanego przez organizatora rodzinnej pieczy zastępczej lub prowadzonego przez ośrodek adopcyjny (zob. S. Nitecki, Komentarz do art. 43, [w:] S. Nitecki, A. Wilk, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz, Warszawa 2016, SIP Lex, t. 2). Z powołanego przepisu wynika, że organ wyraża zgodę na odbycie przez wnioskodawcę szkolenia dla kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępcze, gdy stwierdzi, że zasadniczo spełnia on warunki, wymienione w art. 42 ust. 1 i 2 ustawy. W ocenie Sądu, oznacza to, że odmowa udzielenia takiej akceptacji, mającej – co istotne – charakter wstępny, może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc z uwagi na zachodzące jednoznacznie negatywne okoliczności, jest oczywiste, że wyłączona jest możliwość odbycia opisanego szkolenia przez kandydata, wobec niespełnienia przesłanek sprawowania pieczy zastępczej. Stanowisko to potwierdza treść art. 42 ust. 1 i 2 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej czynności), z którego wynika, że pełnienie funkcji rodziny zastępczej oraz prowadzenie rodzinnego domu dziecka może być powierzone osobom, które: 1) dają rękojmię należytego sprawowania pieczy zastępczej; 2) nie są i nie były pozbawione władzy rodzicielskiej, oraz władza rodzicielska nie jest im ograniczona ani zawieszona; 3) wypełniają obowiązek alimentacyjny - w przypadku gdy taki obowiązek w stosunku do nich wynika z tytułu egzekucyjnego; 4) nie są ograniczone w zdolności do czynności prawnych; 5) są zdolne do sprawowania właściwej opieki nad dzieckiem, co zostało potwierdzone: a) zaświadczeniem lekarskim o stanie zdrowia wystawionym przez lekarza podstawowej opieki zdrowotnej oraz b) opinią o posiadaniu predyspozycji i motywacji do pełnienia funkcji rodziny zastępczej lub prowadzenia rodzinnego domu dziecka wystawioną przez psychologa, który posiada co najmniej wykształcenie wyższe magisterskie na kierunku psychologia oraz 2-letnie doświadczenie w poradnictwie rodzinnym; 6) przebywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 7) zapewnią odpowiednie warunki bytowe i mieszkaniowe umożliwiające dziecku zaspokajanie jego indywidualnych potrzeb, w tym: a) rozwoju emocjonalnego, fizycznego i społecznego, b) właściwej edukacji i rozwoju zainteresowań, c) wypoczynku i organizacji czasu wolnego. Ponadto pełnienie funkcji rodziny zastępczej niezawodowej lub zawodowej oraz prowadzenie rodzinnego domu dziecka może być powierzone osobom, które nie były skazane prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo (ust. 2). Z akt sprawy wynika, że podejmując zaskarżoną czynność Dyrektor stwierdził, że "brak jest podstaw faktycznych i prawnych udzielenia wstępnej akceptacji warunków, o których mowa w art. 42 ust. 1 pkt 1, 5 lit. b i pkt 7 ww. ustawy" (k. 549 akt adm.). Tym samym organ uznał, że skarżący nie dają rękojmi należytego sprawowania pieczy zastępczej, nie są zdolni do sprawowania właściwej opieki nad dzieckiem oraz nie są w stanie zapewnić odpowiednich warunków bytowych i mieszkaniowych umożliwiających dziecku zaspokajanie jego indywidualnych potrzeb. Uzasadniając to stanowisko organ wskazał, że w dniu [...] marca 2009 r. i [...] września 2009 r. wydane zostały opinie przez Ośrodek Adopcyjno-Opiekuńczy w L., negatywnie opiniujące skarżących jako kandydatów na rodziców zastępczych. Zdaniem organu, również z pisma tego Ośrodka z dnia [...] kwietnia 2009 r. wynika, że skarżący nie posiadają osobistych kwalifikacji do sprawowania pieczy zastępczej. Ponadto organ podkreślił, że bardzo istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie miała ustalona w toku postępowania, na podstawie obszernie zgromadzonego materiału dowodowego, okoliczność, że pod adresem zamieszkania skarżących funkcjonuje agencja towarzyska. W ocenie Sądu, powyższe ustalenia organu mają charakter dowolny, gdyż zostały podjęte z istotnym naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, unormowanej w art. 80 k.p.a., mającym zastosowanie – z uwagi na swój fundamentalny dla organów administracji publicznej charakter – także w postępowaniu, w którym została podjęta zaskarżona czynność. Po pierwsze, wskazać należy, że organ nie wyjaśnił w żaden sposób w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. dlaczego dla obecnie dokonywanej oceny spełnienia przez skarżących przesłanek z art. 42 ust. 1 pkt 1, 5 lit. b i pkt 7 ustawy, w postępowaniu dotyczącym wniosku zawartego w ich pismach z dnia [...] stycznia 2017 r. i [...] kwietnia 2017 r., zasadnicze znaczenie mają opinie wydane przed ośmiu laty przez Ośrodek Adopcyjno-Opiekuńczy w L.. Zdaniem Sądu, mając na uwadze istotę przesłanek określonych w powołanych przepisach ustawy, dotyczących zbadania, czy kandydaci dają oni rękojmi należytego sprawowania pieczy zastępczej, czy są zdolni do sprawowania właściwej opieki nad dzieckiem, czy wreszcie są aktualnie oraz w przyszłości w stanie zapewnić dziecku odpowiednie warunki bytowe i mieszkaniowe, takie stanowisko jest niezrozumiałe. Oczywiste jest zarazem, że podstaw do odmowy wyrażenia skarżącym wstępnej akceptacji, o której mowa w art. 43 ustawy, nie dawała opinia Rodzinnego Ośrodka Diagnostyczno-Konsultacyjnego w L. z dnia [...] maja 2014 r., sporządzona dla potrzeb postępowania prowadzonego przez Sąd Rejonowy w K. [...] w sprawie o sygn. akt. [...], dotyczącego umieszczenia dzieci w rodzinie zastępczej. W opinii tej wskazano bowiem, że niezasadna jest zmiana pieczy zastępczej dla wskazanych w opinii dzieci, z uwagi na silne więzi emocjonalne i społecznych łączące te dzieci z dotychczasowymi rodzicami zastępczymi. Jest więc oczywiste, że opinia ta odnosiła się do specyficznej sytuacji związanej ze zmianą dotychczasowych rodziców zastępczych, w konkretnych okolicznościach, nie zaś ogólnych predyspozycji skarżących do wypełniania roli rodziców zastępczych. Zauważyć przy tym należy, że w uzasadnieniu ww. pisma organ nie przywołał żadnych stwierdzeń zawartych w opinii z dnia [...] września 2009 r., zaś relacjonując stanowisko zawarte w opinii z dnia [...] marca 2009 r. ograniczył się do zacytowania jednego tylko zdania. Wskazać trzeba, że treść tych opinii, jakkolwiek negatywna dla skarżących, nie prowadzi do jednoznacznego wniosku, że skarżący nie spełniali wówczas przesłanek określonych w art. 42 ust. 1 i 2 ustawy. Po drugie, wbrew twierdzeniom organu, na podstawie obszernego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie sposób przyjąć, że w miejscu zamieszkania skarżących funkcjonuje obecnie agencja towarzyska. O ile bowiem, w ocenie Sądu, ustalenie takiej okoliczności – co do zasady – uniemożliwiałoby stwierdzenie, że kandydaci do sprawowania pieczy zastępczej są w stanie zapewnić dziecku odpowiednie warunki bytowe i mieszkaniowe, z uwagi na zaspokajanie jego indywidualnych potrzeb, w tym rozwoju emocjonalnego, fizycznego i społecznego, właściwej edukacji i rozwoju zainteresowań oraz wypoczynku i organizacji czasu wolnego, to wydanie na tej podstawie negatywnej opinii, o jakiej mowa w art. 43 ustawy, może mieć miejsce jedynie w razie niebudzącego wątpliwości stwierdzenia takiej okoliczności. Jak wynika z treści ww. pisma z dnia [...] maja 2017 r. organ oparł się w tym zakresie w istocie wyłącznie na wybiórczo zebranych dowodach, przeprowadzonych około 5 lat przed złożeniem wniosku rozpoznawanego w niniejszej sprawie. Zauważyć należy, że wbrew twierdzeniom organu, zawartym w odpowiedzi na skargę, "Skojarzenie strony internetowej "Tania agencja towarzyska" (karta nr 509-512 akt sprawy) o adresie "[...]" z adresem skarżących - kandydatów na rodzinę zastępczą", bez wnikliwego zweryfikowania prawdziwości tej informacji, w żadnym razie nie może stanowić podstawy do podejmowania władczych czynności przez organ administracji publicznej, który – co oczywiste – jest w tym zakresie obowiązany do zachowania najwyższego stopnia staranności i profesjonalizmu. Organ zdaje się nie zauważać, że we współczesnym świecie dezinformacja jest procesem powszechnym – zwłaszcza w źródłach internetowych. O ile więc istniały, w ocenie organu, poszlaki istnienia wspomnianej agencji, wynikające z analizy treści internetowych, obowiązkiem organu było wyjaśnienie tej kwestii za pomocą dających się zweryfikować dowodów. Zdaniem Sądu, nie można przyjąć, jak to uczynił organ w ww. piśmie, że przeprowadzone przez organ w 2012 r. czynności sprawdzające oraz dopuszczone wówczas dowody z dokumentów – wizyta pracowników socjalnych organu w miejscu zamieszkania skarżących w dniu [...] września 2012 r., informacja ze strony internetowej z [...] października 2012 r., opinia Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z [...] października 2012 r., informacja Komendanta Komisariatu Policji w [...] z [...] października 2012 r., "potwierdzają istnienie pod adresem zamieszkania Państwa M. agencji towarzyskiej". (k. 550 akt adm.). Oczywiste jest bowiem, że z uwagi na długi okres czasu, jaki upłynął od dopuszczenia tych dowodów, na ich podstawie nie można było stwierdzić, że obecnie prowadzona jest tego typu działalność "pod adresem zamieszkania" skarżących. Przyjęcia takiego wniosku nie uzasadniała również treść opisanych dokumentów. Przykładowo jedynie wskazać należy, że informacja Komendanta Komisariatu Policji w [...] z [...] października 2012 r. potwierdza tylko podejrzenie istnienia w przeszłości (przed 2012 rokiem) agencji towarzyskiej w pobliżu miejsca zamieszkania skarżących. Nie sposób zatem podzielić stanowiska organu, zawartego w piśmie z dnia [...] maja 2017 r., że "dołożył wszelkiej staranności, aby ustalić okoliczności dotyczące rodziny Państwa M." (k. 550 akt adm.). Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że organ administracji nie ustalił wyczerpująco stanu faktycznego sprawy, a nadto w sposób wybiórczy dokonał oceny zebranych w sprawie dowodów. Organ nie wykazał bowiem niespełnienia przez skarżących przesłanek z art. 42 ust. 1 pkt 1, 5 lit. b i pkt 7 ustawy, tym bardziej, że bardzo ogólny charakter tych przesłanek należało odczytywać w kontekście istoty zaskarżonej czynności, jaką jest tylko wstępna kwalifikacja do odbycia przez wnioskodawcę szkolenia na kandydata do pełnienia funkcji rodziny zastępczej. Oznacza to bowiem, że odmowa wyrażenia takiej zgody, oparta być musi na niebudzącym żadnych wątpliwości stwierdzeniu braku spełnienia opisanych przesłanek, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. W ocenie Sądu, niezasadny był wniosek organu o dołączenie do akt sprawy niniejszej – akt sprawy o sygn. akt [...], z oskarżenia prywatnego skarżących przeciwko A. Ł. – Dyrektorowi Inne o zniesławienie, a także akt sprawy o sygn. akt [...], o umieszczenie małoletnich w rodzinie skarżących. Wskazać należy, że niewątpliwie postępowanie karne w sprawie o zniesławienie piastuna funkcji organu, wydającego zaskarżoną czynność, toczące się po podjęciu tej czynności, nie może mieć żadnego wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy. Sąd nie dopatrzył się również podstaw, by w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. z akt sprawy o sygn. akt [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K. [...]. Przepis ten stanowi, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Organ nie skonkretyzował bowiem dokumentów z tych akt, które wniósł o uznanie za dowód w niniejszej sprawie. Ponadto Sąd miał na uwadze, że w aktach sprawy znajduje się już obszerna opinia sporządzona na potrzeby tego postępowania, w tym dokumentacja z akt sprawy o sygn. akt [...] przekazana organowi przez Sąd Rejonowy w K. [...] (zob. k. 278-319 akt adm.). Nie było zatem podstaw do przeprowadzenia wnioskowanych przez organ dowodów. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. Rozpoznając ponownie sprawę, organ, uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku, stosownie do art. 153 p.p.s.a. Obowiązkiem organu będzie w szczególności dokonanie wnikliwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także przedłożonych przez skarżących do akt sprawy niniejszej dokumentów: opinii księdza R. B., proboszcza parafii pod wezwaniem św. [...] w [...] z dnia [...] marca 2011 r., odpowiedzi na pismo dotyczące braku wstępnej kwalifikacji do odbycia szkolenia dla kandydatów na rodzinę zastępczą niezawodową sporządzonej przez zastępcy Dyrektora Departamentu P. Rodzinnej Ministerstwa Rodziny, Pracy i P. Społecznej z dnia [...] września 2017 r., wydruku komputerowego z wyszukiwarki Google, potwierdzającego brak istnienia agencji towarzyskiej pod adresem C. , wykonanego w dniu [...] stycznia 2018 r. oraz porozumienia o współpracy między skarżącą a Domem Pomocy Społecznej w Matczynie zawartego w dniu [...] maja 2017 r. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.