III SA/Po 954/17

Dnia 30 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędziowie WSA Szymon Widłak (spr.) WSA Izabela Paluszyńska Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf dotyczących zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków postanawia odrzucić skargę Pismem z [...] listopada 2017 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...], działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 8 § 1, art. 50 § 1 oraz art. 53 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wywiódł skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryf dotyczących zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności pkt IV zaskarżonej uchwały, zarzucając naruszenie art. 20 ust. 1 i art. 24 ust. 1 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez uznanie, że stanowią one podstawę do ustalenia obowiązku wnoszenia opłat za przyłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, podczas gdy obowiązek ten został wprowadzony bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Gminy [...] wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Uchwałą z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Rada Gminy [...], na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446) oraz art. 20 ust. 1 i art. 24 ust. 1 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 139, dalej: "u.z.z.w."), zatwierdziła taryfę za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na obszarze gminy [...] na okres 1 roku, począwszy od [...] czerwca 2016 r. (§ 3 ust. 2 uchwały). Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia i podlegała ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w Opatówku (§ 3 ust. 1 uchwały). Zaskarżona uchwała weszła zatem w życie z dniem [...] kwietnia 2016 r. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Definiując pojęcie prawa miejscowego, należy przez to rozumieć stanowione przez organy terenowe prawo obowiązujące na odpowiadającej władztwu tych organów części terytorium państwa. Podejmowana przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwała, aby mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego musi spełniać następujące warunki: 1) musi być wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP), 2) mieć charakter abstrakcyjny i generalny. Abstrakcyjność aktu oznacza, że akt ma zastosowanie ilekroć spełni się zakres jego zastosowania. Innymi słowy przewidziany aktem model zachowania będzie wdrożony wobec adresata, który odpowiadać będzie przedmiotowi regulacji. Generalność aktu polega na tym, że wskazuje adresata nie przez dane umożliwiające jego identyfikację, lecz przez wymienienie cech rodzajowych (zastosowanie formuły "kiedy", "kto") – por. Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Kazimierz Bandorzewski i in., wyd. 3, rozdz. 4, str. 384-415. Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach z 18 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 1150/16, a także z 24 maja 2017 r., sygn. akt III OSK 256/07 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyraził pogląd, który tut. Sąd podziela, że podjęta na podstawie art. 24 ust. 1 i ust. 5 u.z.z.w. uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy nie spełnia warunków aktu prawa miejscowego. Przede wszystkim uchwała ta nie jest aktem stanowienia prawa, bowiem rada gminy nie ustanawia żadnych mających obowiązywać na właściwym dla swego działania obszarze norm zakazujących, nakazujących czy zezwalających. Taryfa – stosownie do art. 2 pkt 12 u.z.z.w. będąca zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania – nie jest określana przez gminę, lecz przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na zasadach określonych w rozdziale 4 cytowanej ustawy (art. 20 ust. 1 u.z.z.w.). Poza wynikającym z art. 24 ust. 4 u.z.z.w. uprawnieniem organu wykonawczego gminy do sprawdzenia przedstawionej taryfy pod względem zgodności z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i ewentualnej weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia, żaden organ gminy nie ma możliwości określenia konkretnych cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Organ gminy działa wyłącznie na wniosek przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego o zatwierdzenie taryf, który to wniosek przedsiębiorstwo składa w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie (art. 24 ust. 2 u.z.z.w.). Propozycje cenowe taryf przedstawia wyłącznie przedsiębiorstwo określając ich wartość na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu alokacji na poszczególne grupy odbiorców, różnicując wysokości cen i opłat dla poszczególnych grup odbiorców na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (art. 20 u.z.z.w.). Obowiązkiem przedsiębiorstwa – a nie rady gminy, jak w odniesieniu do aktów prawa miejscowego – jest ogłoszenie zatwierdzonej taryfy w miejscowej prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w terminie 7 dni od dnia podjęcia uchwały o zatwierdzeniu taryfy (art. 24 ust. 7 u.z.z.w.). Należy zauważyć, że zgodnie z art. 24 ust. 5 u.z.z.w. rada gminy może odmówić zatwierdzenia taryfy lub może nie podjąć uchwały w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku. W przypadku nie podjęcia uchwały w wyznaczonym prawem terminie, o czym stanowi już art. 24 ust. 8 u.z.z.w., taryfa wchodzi w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne wniosku o zatwierdzenie taryf, zaś w sytuacji stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), stosownie do art. 24 ust. 5b u.z.z.w., wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorstwu rozstrzygnięcia nadzorczego. Treść powyżej przytoczonych norm jednoznacznie wskazuje, że byt prawny taryf nie jest uzależniony od zaaprobowania ich przez radę gminy w drodze uchwały, a w konsekwencji uchwale dotyczącej zatwierdzenia taryf nie można przypisać cech aktu prawa miejscowego. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, zgodnie z którym Prokurator - przy wnoszeniu skargi na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryf dotyczących zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków – ograniczony był 6-miesięcznym terminem, liczonym od dnia wejścia w życie skarżonego aktu (art. 53 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "P.p.s.a."). Termin ten nie ma bowiem zastosowania jedynie w przypadku wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego. W realiach niniejszej sprawy termin do zaskarżenia rzeczonej uchwały minął w konsekwencji [...] października 2016 r. Skarga złożona, zgodnie z prezentatą Urzędu Miejskiego Gminy [...] [...] listopada 2017 r. jest w tych okolicznościach spóźniona i jako złożona po terminie podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Wobec powyższego orzeczono, jak w sentencji postanowienia.