III SA/Wr 509/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) Protokolant specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi T. G. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę w całości. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. Skarżonym postanowieniem z dnia [...] r. (nr [...]), Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej: Dyrektor OR ARiMR) stwierdził niedopuszczalność odwołania T.G. (dalej: strona, skarżący) od pisma Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. (dalej: Kierownik BP ARiMR) z dnia [...] r. (nr [...]). Jako podstawę prawną postanowienia podał art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej: K.p.a.). Z akt sprawy wynika, że - [...] r. - strona złożyła do Kierownika BP ARiMR pismo, w którym informowała, że - z powodu przekazania gospodarstwa rolnego innemu podmiotowi - utraciła status producenta rolnego. Z uwagi na powyższe, zwróciła się o wszczęcie postępowania w przedmiocie wykreślenia jej z ewidencji producentów rolnych i anulowania nadanego jej numeru identyfikacyjnego. W odpowiedzi na ww. wniosek, Kierownik BP ARiMR wydał decyzję o uchyleniu wpisu i numeru identyfikacyjnego, nadanego stronie [...] r., która to decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego, w wyniku stwierdzenia jej nieważności. W piśmie z dnia [...] r., Kierownik BP ARiMR poinformował stronę, że wykreśla jej wpis z ewidencji producentów i anuluje numer identyfikacyjny. Od powyższego pisma, uznając je za decyzję, strona wniosła odwołanie. Żądała: 1) uchylenia decyzji; 2) przywrócenia terminu do złożenia odwołania, z uwagi na brak stosownego pouczenia w decyzji; 3) sprostowania wpisu w ewidencji producentów, z powodu bezprawnego "zawieszenia" tego wpisu, błędnie dokonanego na podstawie nieostatecznej decyzji z [...] r. Informowała, że wycofuje wniosek o wykreślenie jej z ewidencji producentów rolnych. Dyrektor OR ARiMR - skarżonym postanowieniem - stwierdził niedopuszczalność odwołania ze względu na brak przedmiotu, który mógłby być skarżony odwołaniem. Uznał, że pismo z [...] r. nie jest decyzją administracyjną lecz stanowi czynność materialno-techniczną. Zauważył, że ma ono charakter czysto informacyjny, nie zawiera władczego rozstrzygnięcia i nie spełnia wymogów formalnych z art. 107 K.p.a. W skardze, skarżący wniósł o uchylenie postanowienia i zasądzenie kosztów. Dowodził, że - [...] r. - Kierownik BP ARiMR w O. wydał decyzję administracyjną o wpisaniu go do ewidencji producentów rolnych, którą zmienił Kierownik BP ARiMR we W. w dniu [...] r. Wskazał, że dokumenty te nie zawierają nazwy "decyzja", ale uważane są za decyzje administracyjne na mocy art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2014 r., poz. 1872 - dalej: ustawa zmieniająca). Podał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, decyzje te zachowały ważność przynajmniej do 1 stycznia 2015 r. Podniósł, że - przy wydaniu decyzji o odmowie przyznania mu płatności za 2012 r. - organy ARiMR przyjęły, że jego wpis w ewidencji został wykreślony pismem z [...] r. Zauważył, że z powyższego wynika, iż pismo to skutecznie zmieniło decyzję z [...] r., co potwierdza, że sporne pismo jest w istocie wadliwą decyzją administracyjną, od której przysługuje mu odwołanie, nie zaś czynnością materialno-techniczną. Stwierdził, że nie powinno budzić wątpliwości, że decyzja nie może być eliminowana z obrotu prawnego, ani zmieniana, niezaskarżalnym pismem informacyjnym. Skarżący zakwestionował stanowisko, że pismo z [...] r. nie zawiera władczego rozstrzygnięcia, skoro jego mocą wykreślony został on z ewidencji producentów rolnych. Zaznaczył, że orzecznictwo WSA we W. potwierdza, iż pisma informacyjne organów ARiMR, dotyczące zmiany treści wpisu rolnika w ewidencji producentów, stanowią decyzje administracyjne i że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej potwierdził słuszność tej linii orzeczniczej. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor OR ARiMR wniósł o jej oddalenie W piśmie procesowym, skarżący ponownie zanegował pogląd, że pismo z [...] r. ma charakter czysto informacyjny. Wskazał, że pismo to zawiera konstytutywne elementy, niezbędne do uznania go za decyzję administracyjną. Zauważył, że wszelkie organy ARiMR wywodzą z tego pisma skutki prawne takie, jak z decyzji, tj. że został on jego mocą - [...] r. - skutecznie wykreślony z ewidencji producentów i w ten sposób utracił uprawnienie do uzyskania płatności za 2012 r. i lata kolejne. Zarzucił, że organ ARiMR pomija fakt, iż - mocą art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej - obowiązany jest uznać pisma informacyjne w sprawie zmiany treści wpisu rolnika, nazywane też "zaświadczeniem", za decyzje administracyjne, które zachowały ważność. Dodał, że organ nie neguje, że został on wpisany do ewidencji na mocy "zaświadczenia" z dnia [...] r. Zdaniem skarżącego, organ ARiMR obowiązany był ustalić, czy pozostaje on wpisany w ewidencji producentów na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej, która obecnie wiąże organ i czy w sprawie tego wpisu została - w 2012 r. - wydana kolejna decyzja administracyjna, co do której, w związku z brakiem zawarcia w niej pouczenia o środkach odwoławczych, nadal przysługuje stronie prawo do wniesienia odwołania. W ocenie skarżącego, organ ARiMR - z rażącym naruszeniem prawa i celowo - przyjął, że - na mocy pisma z [...] r. - utracił on uprawnienie nadane mu ostateczną decyzją administracyjną z [...] r., jednocześnie stwierdzając, że od rozstrzygnięcia tego odwołanie mu nie przysługuje. Skarżący wskazał, że decyzja z [...] r., jako skutecznie doręczona, jest ostateczna i - z woli ustawodawcy - zachowała ważność w 2015 r., będąc ważna także wcześniej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: u.p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Kognicję Sądu doprecyzowuje art. 134 § 1 u.p.p.s.a., zgodnie z którym, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd uwzględnia również okoliczności nie wskazane w skardze, mające wpływ na tę ocenę. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może jednak rozpoznać legalności innej sprawy administracyjnej niż tej, w której wniesiono skargę. W ocenie Sądu, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Po dokonaniu kontroli zaskarżonego postanowienia, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty, Sąd stwierdza, że brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska organu wyrażonego w tym postanowieniu. Postanowienie to znajduje bowiem podstawy w przepisach prawa. Przedmiotem wniesionej skargi, a tym samym przedmiotem kontroli sądowej, jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. W sprawie należało ocenić, czy forma (sposób) załatwienia wniosku strony, którą - uwzględniając w całości ten wniosek - wykreślono jej wpis z ewidencji producentów rolnych i anulowano jej numer identyfikacyjny, stanowi czynność materialno-techniczną (realizowaną w formie "zwykłego pisma"), czy przybiera formę decyzji administracyjnej, ze wszelkimi konsekwencjami, obejmującymi m.in. kontrolę instancyjną takiej decyzji. W świetle powyższego, wskazać na wstępie trzeba, że podstawą materialno-prawną rozpoznania sprawy jest ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r., Nr 10, poz. 76 ze zm. - dalej: ustawa ewidencyjna). Stosownie do uregulowań ustawy ewidencyjnej, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej tę ustawę: wpisu producenta do ewidencji producentów dokonuje się na jego wniosek złożony do kierownika biura powiatowego Agencji (art. 11 ust. 1); jednocześnie z wpisem do ewidencji nadaje się numer identyfikacyjny (art. 12 ust. 1); organ administracji publicznej odmawia w drodze decyzji administracyjnej (podkreślenie Sądu) dokonania wpisu do ewidencji producentów (art. 13 ust. 1); producent jest obowiązany do zgłoszenia kierownikowi biura powiatowego Agencji każdej zmiany danych zawartych we wniosku, na formularzu wpisu do ewidencji (art. 14). Z przytoczonych regulacji wynika, że - co do zasady - działania organu ewidencyjnego sprowadzają się do dokonywania czynności materialno-technicznych (dokonania wpisu), jednakże ustawa przewiduje sytuacje wymagające podjęcia (wydania) decyzji administracyjnej (odmowa wpisu). Zdaniem Sądu, w drodze analogii do dokonywania wpisu producenta do ewidencji poprzez czynność materialno-techniczną, organ Agencji dokonuje zmiany takiego wpisu także poprzez czynność materialno-techniczną. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdza, że - datowana na dzień [...] r. - czynność wpisania strony do ewidencji producentów rolnych stanowi czynność materialno-techniczną (zrealizowaną w formie "zwykłego" pisma - "zaświadczenia"), co słusznie przyjmuje orzekający w sprawie organ Agencji, a co nieprawidłowo kwestionuje skarżący uznając tę czynność za decyzję administracyjną. Sąd uznał, że - konsekwentnie - mające charakter czysto informacyjny, pismo Kierownika BP ARiMR z dnia [...] r., informujące stronę o uwzględnieniu jej wniosku w całości poprzez wykreślenie jej wpisu z ewidencji producentów i anulowanie jej numeru identyfikacyjnego, stanowi także ową czynność materialno-techniczną, która nie podlega zaskarżeniu drogą odwołania. Nie jest zatem tak, jak przyjmuje strona, że w sprawie wydano faktycznie dwie decyzje administracyjne, czy też wyeliminowano z obrotu prawnego (zmieniono) decyzję organu I instancji zwykłym" pismem. W ocenie Sądu, skoro obowiązujące przepisy prawa nie przewidywały dla powyższych czynności formy decyzji administracyjnej, bez znaczenia pozostaje sam kształt - konstrukcja - spornych "zwykłych pism" (bardziej - czy mniej - zbliżona do decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 107 K.p.a.). Sąd zauważa ponadto, że skoro - w dacie ich dokonywania - działania organów Agencji były zgodne z wolą strony, a więc nie było obawy, że zostanie ona pozbawiona ochrony swoich praw, dopuszczalne jest - w sposób dorozumiany - załatwienie sprawy w formie czynności materialno-technicznej. Naczelny Sąd Administracyjny - w wyroku z dnia 26 kwietnia 2012 r. (II GSK 465/11, dostępny: CBOSA) - orzekł, że pozytywne rozstrzygnięcie żądań strony w zakresie prowadzonej przez organ ewidencji producentów rolnych, poprzez dokonanie zmiany w ewidencji zgodnie z wnioskiem strony, może przybrać formę czynności materialno-technicznej. Z uwagi na fakt, że sprawa strony (wykreślenie jej wpisu z ewidencji producentów i anulowanie jej numeru identyfikacyjnego) nastąpiło ostatecznie w dniu [...] r., bez znaczenia dla sprawy pozostają przepisy ustawy zmieniającej, w tym jej art. 2 ust. 1 i 2, która weszła w życie 1 stycznia 2015 r. Podobnie jak to, że - obecnie - strona zmieniła zdanie i już nie chce być wykreślona z ewidencji. Reasumując, Sąd stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie Dyrektor OR ARiMR - skarżonym postanowieniem - prawidłowo, tj. zgodnie z art. 134 K.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania strony, ze względu na brak przedmiotu, który mógłby być skarżony odwołaniem.