III OSK 1710/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Towarzystwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3312/17 w sprawie ze skargi Towarzystwa [...] na postanowienie Ministra Środowiska z dnia 10 października 2017 r., nr DZŚ-III.285.29.2017.AW w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3312/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia 10 października 2017 r., nr DZŚ-IH.285.29.2017.AW w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił mu naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 31 § 1 i 2 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w wyniku błędnego uznania, że za wnioskiem skarżącego o wszczęcie i dopuszczenie do postępowania nieważnościowego nie przemawia interes społeczny, podczas gdy skarżący konkretnie i szczegółowo uzasadnił występowanie interesu społecznego w swoim wniosku, a w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego z wniosku skarżącego. W oparciu o przytoczony zarzut skarżące kasacyjnie Towarzystwo wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto Towarzystwo oświadczyło, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, we wniosku Towarzystwo wskazało, iż dysponuje rozeznaniem w sprawie i wykazało "kwalifikacje" do występowania w konkretnej sprawie. W jego ocenie takie stanowisko potwierdza wskazanie kwalifikowanych wad prawnych decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego, jak też okoliczność, że organizacja społeczna posiada bogate doświadczenie w udziale w wielu podobnych postępowaniach. W ocenie skarżącego nie jest niezbędne udowadnianie na etapie oceny interesu społecznego, w których konkretnie postępowaniach skarżący uczestniczył, bowiem byłoby to już działanie wkraczające poza obowiązek wskazania interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd nie dostrzegł, że wniosek Towarzystwa nie poprzestaje na wskazaniu samych wad decyzji, ale szczegółowo omawia konsekwencje tych błędów dla środowiska i społeczeństwa, a więc skutki niedające się pogodzić z interesem społecznym. W szczególności skarżący wskazał, że realizacja obecnej decyzji przez właściciela elektrowni może doprowadzić do szkód środowiskowych, głównie na dwóch polach: zniszczeń w ekosystemie wodnym rzeki N. na skutek zanieczyszczenia jej wód w wyniku nieokreślenia (pominięcia) warunków emisji ścieków do wód, oraz ponadnormatywnego zanieczyszczenia powietrza toksycznymi substancjami przez nieograniczony zasięg czasu na skutek nieokreślenia maksymalnego dopuszczalnego czasu utrzymywania się uzasadnionych technologicznie warunków eksploatacyjnych odbiegających od normalnych oraz warunków wprowadzania do środowiska substancji lub energii w takich przypadkach. Dalej Towarzystwo wskazało, iż brak wskazania zasad emisji i maksymalnych ram czasowych dla takich sytuacji pozwala na zwiększoną emisję niespełniających standardów emisyjnych zanieczyszczeń w dowolnym okresie, co w dobie powszechnej walki ze smogiem i zatruciem powietrza w Polsce, należy uznać za poważny problem społeczny. Jest to tym bardziej istotne, że w rejonie O. notuje się przekroczenia norm zanieczyszczeń powietrza. Zezwolenie na nieograniczoną czasowo nielimitowana emisję, spowodowane pominięciem w decyzji maksymalnego dopuszczalnego czasu rozruchu i zatrzymywania instalacji oraz warunków emisji w tych okresach, jest nie do pogodzenia z celem i sensem wydawania pozwolenia zintegrowanego, godzi w bezpieczeństwo ekologiczne i może mieć wpływ na zdrowie łudzi. W konsekwencji powołane naruszenie stwarza na tyle duże zagrożenie społeczno-środowiskowe, że uzasadnia interes społeczny. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak stanowi art. 31 § 1 k.p.a. organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym przysługują dwa uprawnienia, tj. prawo żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby oraz prawo żądania dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu dotyczącej innej osoby, jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu - art. 31 § 2 k.p.a. Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (§ 3 art. 31 k.p.a.). Powyższy przepis przewiduje zatem dwie przesłanki, od spełnienia których zależy uwzględnienie żądania organizacji społecznej: po pierwsze - jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i po drugie - przemawia za tym interes społeczny. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Nie spełnienie chociażby jednego z tych warunków powoduje, że organ administracji winien odmówić organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu (por. P. Gołaszewski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, 2. wyd. zm. i uzup., C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 232-233). Z przepisu art. 31 § 1 k.p.a. in fine wynika, że żądania organizacji społecznej, o których mowa w pkt 1 i 2 tego przepisu, muszą być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Z reguły przedmiot i cel działania organizacji społecznej są określone w jej statucie, chyba że przepisy prawa nie wymagają uchwalenia statutu (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 283 i nast.). W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że została spełniona jedna z przesłanek, albowiem udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi. Podkreślić jednak należy, że nawet wtedy, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, s. 285-286). Obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyważenie w konkretnym wypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej. Pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Naczelny Sąd Administracyjny w wielu swoich orzeczeniach podnosił, że nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, powoływanie się na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu. Chodzi o to, aby powołując się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja nie używała ogólnikowych stwierdzeń, lecz wskazywała konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć bądź, że powinno być z urzędu wszczęte przez organ postępowanie administracyjne. Nie muszą to być takie okoliczności, które już rzeczywiście wystąpiły, ale okoliczności, które mogą zaistnieć. Organizacja społeczna winna podać takie okoliczności, które będą świadczyły o tym, że jej udział w tym postępowaniu jest zasadny, bądź też, że zasadne jest wszczęcie postępowania administracyjnego w danej sprawie, bo zachodzą wątpliwości co do pewnego rodzaju okoliczności i jej udział w postępowaniu lub wszczęcie postępowania może dodatkowo zagwarantować, że te okoliczności zostaną prawidłowo wyjaśnione (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 985/13; z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2194/13). Jeżeli organizacja społeczna podnosi na przykład, że zostaną przekroczone normy jakości powietrza, czy też dopuszczalne normy hałasu, bądź planowana inwestycja spowoduje degradację terenów zielonych, to nie musi już udowadniać, że tak faktycznie się stanie. Organizacja ta winna natomiast wskazać takie okoliczności, które świadczą o tym, że tak może się stać. Okoliczności te powinny zostać następnie wnikliwie sprawdzone w postępowaniu administracyjnym. Jeśli organizacja społeczna podnosi np. możliwość negatywnych oddziaływań na środowisko, zdrowie ludzi, to winna uprawdopodobnić poprzez podanie określonych okoliczności faktycznych, że tak może się zdarzyć i okoliczność ta winna zostać sprawdzona w postępowaniu administracyjnym. Nie jest wystarczające samo twierdzenie, że wystąpi negatywne oddziaływanie inwestycji. W sytuacji, gdy tylko takiego ogólnego sformułowania użyła organizacja społeczna, to samo takie twierdzenie można uznać za niewystarczające. Zasadnie w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Stowarzyszenie nie podało żadnych okoliczności mających przemawiać za wszczęciem postępowania nieważnościowego z urzędu. Powołanie się przez Stowarzyszenie na ogólnikowe twierdzenia dotyczące ponadnormatywnego zanieczyszczenia powietrza toksycznymi substancjami na skutek "ponadnormatywnego zanieczyszczenia powietrza toksycznymi substancjami przez nieograniczony zasięg czasu utrzymywania się uzasadnionych technologicznie warunków eksploatacyjnych odbiegających od normalnych oraz warunków wprowadzania do środowiska substancji lub energii w takich przypadkach", nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny przemawia za jego dopuszczeniem do udziału w sprawie. Podobnie jak przesłanki takiej nie stanowi twierdzenie o zanieczyszczeniu wody N. ściekami w wyniku braku określenia ich emisji do wód. Odnosząc się do powyższego, zauważyć należy, że zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w pozwoleniu zintegrowanym określa się zasady korzystania ze środowiska. Pozwolenie zintegrowane zawsze odnosi się do działalności związanej z odziaływaniem na środowisko, istotą jego jest wskazanie środków, które oddziaływanie to ograniczą. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że inwestycje pociągają za sobą zawsze określonego rodzaju konsekwencje środowiskowe, a celem postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia zintegrowanego jest określenie warunków korzystania ze środowiska zapewniających zarówno ochronę środowiska, jak i ochroną osób trzecich. Towarzystwo nie wskazało bowiem o jakie konkretnie toksyczne substancje w tym przypadku chodzi oraz jakie konkretne znaczenie może mieć to z punktu widzenia interesu społecznego. Takie nieprecyzyjne stwierdzenia stwarzałyby przesłanki do każdorazowego dopuszczania Towarzystwa do udziału w postępowaniu. Podobnie odnieść należy się do zanieczyszczenia ekosystemu N.. Towarzystwo nie przytoczyło żadnych konkretnych informacji dotyczących tej okoliczności. Jest to tym bardziej istotne, że jak wynika z pozwolenia zintegrowanego powstające w wyniku funkcjonowania instalacji ścieki nie są wprowadzane do wód lub do ziemi. Przy czym wskazać trzeba, że organy administracji w sposób wyjątkowo dokładny przeanalizowały czy w rozpoznawanej sprawie interes społeczny przemawia za dopuszczeniem Towarzystwa do udziału w sprawie. Organy wskazały na rodzaj decyzji, której dotyczy postępowanie i wywiodły, że brak jest konkretnych argumentów, które przemawiałyby za istnieniem interesu prawnego przesądzającego o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu, podnosząc, że dla wykazania interesu społecznego nie jest wystarczające wywodzenie, że decyzje powinny być prawidłowe lub wskazywanie na obawę co do wystąpienia niekorzystnych skutków społecznośrodowiskowych. Zgodzić należy się także ze stanowiskiem Sądu I instancji, że wywodzenie, iż decyzja może być obciążona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności nie jest równoznaczne z posiadaniem interesu społecznego przemawiającego za zainicjowaniem postępowania administracyjnego, albowiem tak szeroko rozumiany interes społeczny mógłby zawsze stanowić podstawę do żądania wszczęcia postępowania tylko i wyłącznie o oparciu o zarzut dotyczący możliwości ewentualnego rażącego naruszenia prawa w wydaniu decyzji, która maiłaby podlegać kontroli w trybie nadzwyczajnym. Racje ma skarżący kasacyjnie, że fakt braku czynnego udziału w postępowaniach administracyjnych na terenie Miasta C. nie może stanowić podstawy do odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym. Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie argumentacja podana przez Towarzystwo jest niewystarczająca do uznania, że wykazało ono istnienie przesłanek warunkujących wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przy zastosowaniu art. 31 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera uzasadnionych podstaw. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Jak wynika natomiast z wyżej poczynionych rozważań biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.