I OSK 775/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1009/17 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1009/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z [...] lipca 2017 r., nr [...], w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z [...] marca 2017 r., nr [...], Prezydent Miasta Szczecin przyznał na podstawie art. 7 ust.1 i 1a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2017 r., poz.180), dalej: "ustawa o dodatkach mieszkaniowych", R. S. dodatek mieszkaniowy na okres 6 miesięcy, tj. od 1 kwietnia 2017 r. do 30 września 2017 r., w wysokości 135,58 zł miesięcznie. W odwołaniu od powyższej decyzji R. S. wniósł o przyznanie dodatku mieszkaniowego w wyższej wysokości oraz o przyjęcie do obliczania ryczałtu na zakup opału równowartość 30 kWh energii elektrycznej. Nadto podniósł, że przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego dochody winny być liczone netto, a nie brutto. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazało na art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "k.p.a.", i wynikającą z niego zasadę legalności oraz przytoczyło treść przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych powołanych w podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Wyjaśniło, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że dochód gospodarstwa domowego R. S. wyniósł 1 324,45 zł miesięcznie. Najniższa emerytura wynosi 1 000 zł, a zatem jest niższa od średniego miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego skarżącego na osobę. Wydatki gospodarstwa na lokal wyniosły 334,25 zł, zaś wydatki, jakie powinno ponosić gospodarstwo domowe, wynoszą 198,67 zł. Zatem, zdaniem Kolegium, prawidłowo przyznano R. S. dodatek mieszkaniowy w wysokości 135,58 zł miesięcznie. Odnosząc się do kwestii ryczałtu za brak ciepłej wody w zajmowanym przez stronę lokalu, Kolegium wskazało, że lokal ten wyposażony jest w instalację ciepłej wody w związku z czym brak jest podstaw prawnych do przyznania ww. ryczałtu. W świetle bowiem § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, ryczałt przyznaje się tylko i wyłącznie, jeżeli lokal nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody. Organ wskazał, że dochód gospodarstwa domowego R. S. został obliczony zgodnie z prawem, bowiem do wyliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się dochód brutto. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł R. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyjęcie dochodów netto, a nie brutto przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego, którego wysokość ma istotne znaczenie dla jego podstawowej egzystencji oraz przywrócenie kwoty pieniężnej równoważącej opłatę za 30 kWh za brak ciepłej wody. Ponadto w skardze zawarł wniosek o wystąpienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie do Trybunału Konstytucyjnego z następującymi pytaniami prawnymi: 1) czy liczenie dochodów brutto do udziału w kosztach utrzymania mieszkania przy obliczaniu wysokości dodatku mieszkaniowego jest zgodne z Konstytucją; 2) czy art. 9 ust. 1 pkt 2 i art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2, a także art. 6 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych są zgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji; 3) czy przymus adwokacki, w sądowym postępowaniu odwoławczym od orzeczeń kończących postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, jako sądem I instancji, jest zgodny z Konstytucją, tj. czy art. 175 i art. 194 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są zgodne z Konstytucją; 4) czy przepisy ustaw, rozporządzeń i inne, które umożliwiają adwokatom wydawanie opinii prawnych kończących postępowanie sądowe i zamykające stronie drogę do wniesienia środka odwoławczego od orzeczeń kończących postępowanie przed sądem I instancji - jakim jest Wojewódzki Sąd Administracyjny, są zgodne z Konstytucją, a przede wszystkim z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi trójpodziału władzy, brakiem przymusu adwokackiego do wniesienia środków odwoławczych od orzeczeń wydanych przez sądy I instancji, co najmniej dwuinstancyjności sądownictwa; 5) czy rozpatrywanie spraw przez sądy administracyjne tylko z uwzględnieniem kryterium zgodności z prawem jest zgodne z Konstytucją, a w szczególności z "zasadami i prawem Demokratycznego Państwa Prawa". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych określone zostały w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 180 ze zm.). Przepisy tej ustawy uzależniają przyznanie dodatku mieszkaniowego od kryterium podmiotowego, ustalając w art. 2 katalog osób, którym dodatek ten przysługuje, a także od kryterium dochodowego (art. 3) oraz od powierzchni lokalu zajmowanego przez osobę uprawnioną (art. 5). W ocenie tego Sądu nie budzą wątpliwości ustalenia organów, że skarżący spełnia przesłanki do otrzymania dodatku mieszkaniowego. Kwestię sporną stanowi natomiast wysokość należnego skarżącemu dodatku mieszkaniowego związana z tym, że w ocenie skarżącego przepisy prawa stanowiące podstawę rozstrzygnięć w niniejszej sprawie są niezgodne z Konstytucją RP. Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że do czasu uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że dana regulacja prawna stoi w sprzeczności z postanowieniami Konstytucji, obowiązuje zasada domniemania konstytucyjności niezakwestionowanych przez Trybunał przepisów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie może więc odmówić zastosowania obowiązujących przepisów prawa. Sporną kwestią przy zastosowaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych było m.in., zaliczenie do dochodów skarżącego jego dochodu brutto. Sąd ten wskazał, że definicję "dochodu" ustawodawca sformułował w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Z przepisu tego jasno wynika, jakich świadczeń nie wlicza się do dochodu oraz jakie składki podlegają odliczeniu przy jego ustalaniu. Skoro nie przewidziano w nim możliwości odliczenia kwoty podatku dochodowego od osób fizycznych, które powiększają dochód netto, to organ prawidłowo ustalił wysokość dochodu skarżącego bez jego odliczenia, a następnie kierując się art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy ustalił na jego podstawie wydatki ponoszone przez osobę w gospodarstwie jednoosobowym, a w końcu wysokość przyznanego dodatku. Odnosząc się do spornej kwestii nieuwzględnienia ryczałtu za brak ciepłej wody oraz zmiany rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych wysokości równoważnika za brak ciepłej wody w lokalu, Sąd pierwszej instancji wskazał, że powołany przez skarżącego przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 156, poz. 1817) nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie albowiem lokal, w którym zamieszkuje skarżący, wyposażony jest w instalację ciepłej wody, a ww. przepis prawa reguluje kwestie obliczania ryczałtu w sytuacji braku ciepłej wody w lokalu. Sąd ten nie dostrzegł naruszenia przepisów prawa, które skutkować mogłoby uchyleniem zaskarżonego orzeczenia. W ocenie Sądu, Kolegium prawidłowo ustaliło zarówno dochód skarżącego w wysokości 1 324,45 zł (zaświadczenie z dnia 16 marca 2017 r. o wysokości wypłacanego świadczenia emerytalno-rentowego), jak i wysokość jego wydatków mieszkaniowych, przyjętych do obliczenia dodatku mieszkaniowego (334,25 zł), opierając się na niespornych danych, wynikających z przedłożonych przez skarżącego dokumentów wraz z wnioskiem o dodatek mieszkaniowy. Co prawda Kolegium w treści zaskarżonej decyzji błędnie przedstawiło sposób obliczenia wnioskowanego dodatku, podając, że 20 % dochodu skarżącego stanowi kwotę 198,67 zł, jednakże w ocenie Sądu nie miało to znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, Kolegium podzieliło przedstawione w załączniku do ww. decyzji wyliczenie należnej skarżącemu kwoty dodatku. Sąd ten nie znalazł również podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniami prawnymi w związku z wątpliwościami przedstawionymi przez skarżącego podnosząc, że nie jest związany wnioskiem strony w tym zakresie. Sąd wskazał, że warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP jest po pierwsze: wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą; po drugie: by od odpowiedzi na to pytanie prawne zależało rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W konsekwencji, ocena konstytucyjności przepisu prawnego lub normy prawnej nie jest dopuszczalna, jeśli sądowi nie jest ona potrzebna do rozstrzygnięcia sprawy. Wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym jest uprawnieniem, z którego Sąd korzysta, gdy ma wątpliwości co do "konstytucyjności" przepisu. Gdy ich nie ma, nie może być do tego zmuszony wnioskiem strony, skoro przewidziana art. 193 Konstytucji instytucja pytania prawnego nie daje skarżącemu w postępowaniu sądowoadministracyjnym uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Sąd ten wskazał, że nie ma wątpliwości co do zgodności przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie z Konstytucją RP. Maja powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący reprezentowany przez adwokata z urzędu, zaskarżając wyrok w całości. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Pełnomocnik ustanowiony dla skarżącego kasacyjnie z urzędu wniósł nadto o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, oświadczając, że koszty te nie zostały zapłacone w całości, ani w części. W oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.: 1. naruszenie art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych poprzez ustalenie dochodu gospodarstwa domowego skarżącego na podstawie kwoty brutto, w sytuacji gdy podstawę obliczeń dodatku mieszkaniowego winny stanowić kwoty rzeczywiście wypłacane skarżącemu, tj. kwoty netto; 2. naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 1 "ustawy z dnia 21 czerwca 2011 r. o dodatkach mieszkaniowych" poprzez ustalenie wydatków ponoszonych przez skarżącego w gospodarstwie jednoosobowym na podstawie błędnie ustalonej wysokości dochodu skarżącego, w sytuacji gdy podstawę obliczeń winien stanowić dochód netto, co w konsekwencji doprowadziło do przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego w nieprawidłowej wysokości. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie rozwinął powyższe zarzuty. Podniósł, że ustawodawca w przepisach będących podstawą przyznania dodatku mieszkaniowego nie definiuje jednoznacznie czy podstawą obliczeń winien być dochód netto, czy brutto. W ocenie skarżącego istotą określenia "wszelkie przychody" (art. 3 ust. 3 ww. ustawy) jest objęcie zakresem omawianej definicji kwot, które stanowią realny dochód gospodarstwa domowego. Jego zdaniem sytuacja dochodowa nie musi być rozumiana jednolicie na gruncie przepisów różnych ustaw i na gruncie ustawy o dodatkach mieszkaniowych za dochód należy uznać kwoty netto. Skarżący kasacyjnie zarzucił, że Sąd pierwszej instancji błędnie ustalił wysokość dodatku mieszkaniowego, uwzględniając przy jego obliczeniu wysokość dochodu brutto (art. 6 ust. 1 ww. ustawy). Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna mogła być rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym, gdyż po otrzymaniu odpisu skargi kasacyjnej organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do błędnej wykładni art. 3 ust. 3 i art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 180 ze zm.), dalej: "ustawa o dodatkach mieszkaniowych", poprzez przyjęcie do obliczenia należnego skarżącemu kasacyjnie dodatku mieszkaniowego uzyskiwanego prze niego dochodu brutto, a nie netto. Okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie zostały w skardze kasacyjnej zakwestionowane. Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze, uznać należy, że zarzut ten nie jest zasadny. Przepis art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych zawiera definicję "dochodu" sformułowaną przez ustawodawcę na potrzeby tej ustawy. Zgodnie z jego treścią, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okreS.ch z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego, zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r., świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693 i 1220), świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195 i 1579 oraz z 2017 r. poz. 60), oraz dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 575, 1583 i 1860 oraz z 2017 r. poz. 60). Przepis ten jest jasny. Z jego treści jednoznacznie wynika, jakich przychodów nie zalicza do dochodu obliczanego na potrzeby wyliczenia dodatku mieszkaniowego. Wykładnia językowa owego przepisu prawa nie budzi wątpliwości. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku autora skargi kasacyjnej, przepis ten nie daje podstaw do odliczenia od dochodu uzyskiwanego przez skarżącego podatku od osób fizycznych, jak tego chce skarżący kasacyjnie, to jest przyjęcia do obliczenia tego dochodu otrzymywanej przez skarżącego emerytury netto. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych: wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą, z zastrzeżeniem ust. 2, dodatek w wysokości: 1) 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym. Przepis ten w ust. 3-6 określa wydatkami ponoszone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy. Użyte zaś w art. 6 ust. 1 pkt 1 pojęcie dochodu gospodarstwa domowego należy wykładać, mając na względzie ww. definicję tego dochodu zawartą właśnie w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, co prawidłowo organy rozpatrujące sprawę uczyniły, a Sąd pierwszej instancji trafnie wykładnię tę zaakceptował. Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wskazać należy, że zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a, wniosek o przyznanie prawa pomocy oraz wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. ----------------------- 6