II OZ 299/18

Dnia 11 kwietnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 593/17 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 593/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Łodzi wstrzymał z wniosku B. M. wykonanie zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z dnia 27 czerwca 2017 r. B. M. wniósł do WSA w Łodzi skargę na decyzję z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] wraz z infrastrukturą na nieruchomości dz. nr ewid. [...] w Zgierzu przy ul. [...]. W treści skargi wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji argumentując, że jej wykonanie spowoduje trudne do odwrócenia skutki dla właścicieli sąsiednich nieruchomości i dla środowiska. Inwestor już rozpoczął prace budowlane, mimo że toczą się postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Zgierza nr [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie przedmiotowej stacji bazowej oraz postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Ponadto istnieje wysokie prawdopodobieństwo stwierdzenia w postępowaniach nadzwyczajnych, że decyzja lokalizacyjna Prezydenta Miasta Zgierza zostanie uznana za wydaną z naruszeniem prawa, bowiem wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 362/15 WSA w Łodzi uchylił decyzję lokalizacyjną dla identycznej inwestycji tego samego inwestora, która miała powstać w niedalekiej odległości od terenu inwestycji, której dotyczy zaskarżona decyzja. W piśmie z dnia 26 września 2017 r. skarżący wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną [...] od wyroku WSA w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 593/17, której okoliczności faktyczne są bardzo podobne do sprawy niniejszej. Wniósł zatem o uwzględnienie tego faktu przy rozpoznaniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz przy rozpoznaniu samej skargi. Zdaniem skarżącego zachodzi wysokie prawdopodobieństwo, że zaskarżona decyzja może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla środowiska i zdrowia okolicznych mieszkańców z uwagi na fakt, że została wydana z pominięciem procedury zmierzającej do rzetelnej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Wskazując na powyższe sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący w wystarczający sposób uprawdopodobnił, że wykonanie zaskarżonej decyzji może skutkować trudnymi do odwrócenia konsekwencjami. Wskazał bowiem, że jej realizacja mogłaby wywołać niekorzystne skutki dla zdrowia i życia skarżącego. Nie ulega wątpliwości, że będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji stacja bazowa telefonii komórkowej, jest inwestycją oddziałującą na sąsiednie nieruchomości. Emisja promieniowania elektromagnetycznego może natomiast wpływać na jakość życia i zdrowia mieszkańców tych terenów. W ocenie tegoż sądu powołane przez skarżącego, zarówno w skardze jak i wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, zarzuty w zakresie nierzetelnego przeprowadzenia procedury oddziaływania na środowisko, nieprawidłowego dokonania kwalifikacji inwestycji pod względem uwarunkowań środowiskowych, a co za tym idzie błędne przyjęcie, że inwestycja nie powoduje negatywnego oddziaływania na zdrowie ludzi, mogą świadczyć o tym, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające udzielenie ochrony tymczasowej. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła [...], zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., Ppsa – w zażaleniu powołano nieaktualny Dziennik Ustaw) poprzez uznanie, że w sprawie wskazane zostały okoliczności uzasadniające możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w sytuacji, gdy nie zachodzą w sprawie takie okoliczności. Wskazując na powyższe zarzuty Spółka wnosi na zasadzie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 Ppsa o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, względnie: 2. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie kwestii zawieszenia niniejszego postępowania do ponownego rozpatrzenia WSA w Łodzi. Jednocześnie, mając na uwadze oczywistą zasadność niniejszego zażalenia, strona poddaje pod rozwagę sądu pierwszej instancji uchylenie zaskarżonego postanowienia w trybie autokontroli, stosownie do art. 195 § 2 Ppsa. Zdaniem żalącej Spółki twierdzenia skarżącego nie zawierają w swej treści merytorycznego uzasadnienia, a jedynie twierdzenia nie poparte stosownym materiałem dowodowym. Co więcej, w ocenie Spółki, twierdzenia zawarte we wniosku skarżącego nie mają oparcia w faktach, gdyż inwestycja nie powoduje, że w jej otoczeniu wystąpiły przekroczenia parametrów środowiskowych, a w szczególności w miejscach dostępnych dla ludności nie występują obszary, w których norma ustalająca poziom promieniowania elektromagnetycznego zostałyby naruszone. W odpowiedzi na powyższe zażalenie B. M. wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, podnosząc że inwestor wybudował stacje bazową, podejmując ryzyko związane z możliwością wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji lokalizacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 Ppsa sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji tej normy prawnej wynika, że to na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jak wynika z lektury uzasadnienia zaskarżonego postanowienia motywem wstrzymania wykonania kontrolowanej decyzji przez Sąd był argumenty skarżącego, że oddziaływanie pól elektromagnetycznych jest szkodliwe dla zdrowia i życia człowieka, co spełnia przesłankę realnego niebezpieczeństwa poniesienia straty na życiu i zdrowiu skarżącego, co stanowi szkodę niemajątkową oraz zarzuty skarżącego w zakresie nierzetelnego przeprowadzenia procedury oddziaływania na środowisko. W konsekwencji, zdaniem sądu pierwszej instancji, może dojść do trudnych do odwrócenia skutków. Takie uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowi wystarczającej przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Rację ma bowiem wnosząca zażalenie Spółka, że zastosowanie ochrony tymczasowej w toku postępowania sądowoadministracyjnego ma charakter wyjątkowy. Jej realizacja może nastąpić tylko w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 Ppsa, przy czym okoliczności wskazane we wniosku muszą mieć charakter konkretny. Specjalny charakter wstrzymania wykonania decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę został podkreślony przez ustawodawcę poprzez regulację zawartą w art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), zgodnie z którą sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. W niniejszej sprawie skarżący wskazał na szkodliwy wpływ inwestycji na zdrowie człowieka w sposób bardzo ogólnikowy. Twierdzenie to jest nieweryfikowalne. Zaś sąd pierwszej instancji przyjmując powyższe twierdzenia skarżącego, lakonicznie tylko podniósł, że taka argumentacja jest wystarczająca do zastosowania ochrony tymczasowej. W tej sytuacji słusznie Spółka kwestionuje takie motywy podjętego rozstrzygnięcia, podnosząc że Sąd nie wskazał żadnych konkretnych okoliczności przemawiających za zastosowaniem art. 61 § 3 Ppsa. Ponadto wskazać należy, że realizacja, na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, zamierzenia budowlanego prowadzi często do trwałej zmiany, chociaż na różną skalę, otoczenia tej inwestycji. W ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę Sąd nie ocenia jednak prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, ale to czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżącej. Nie chodzi tutaj przy tym o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionej w sposób istotny i trwały rzeczywistości będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. O ile, zatem można przyjąć uwagi skarżącego, że realizacja inwestycji w jego sąsiedztwie będzie się wiązać z pewnymi niedogodnościami, o tyle nie można uznać, że okoliczności te, jak powyżej przytoczone, mają taki charakter, jaki wymagany jest przez art. 61 § 3 Ppsa dla udzielenia skarżącemu ochrony tymczasowej (por. postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r., II OSK 988/14, LEX nr 1459452). Dodatkowo skutki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji dotyczą przede wszystkim interesów inwestora. To inwestor przygotowując proces budowlany, na jego realizację korzysta często z zaciągniętych kredytów udzielanych przez instytucje finansowe, które uzależniają wypłatę kolejnych transz od stopnia zaawansowania wykonywanych robót budowlanych. W związku z tym ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej przez Sąd ponosi jedynie inwestor i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi zaskarżona decyzja zostanie uchylona. Przy czym nie bez znaczenia jest fakt – jak wskazuje sam skarżący w odpowiedzi na zażalenie – że inwestycja została już zrealizowana, a więc wywołała już ona skutki prawne. Już z tego tylko powodu nie ma podstaw do zastosowania ochrony tymczasowej. Instytucja wstrzymania wykonania określonego aktu lub czynności postrzegana jest bowiem jako tymczasowa ochrona osoby, która wniosek taki składa, przed ewentualnymi skutkami kontrolowanego przez Sąd działania organu administracji publicznej. Objęcie skarżącego ochroną przewidzianą w art. 61 § 3 Ppsa może mieć miejsce tylko i wyłącznie w przypadku zaskarżenia decyzji, która nadaje się do wykonania i która ma być w przyszłości wykonana. Takie wszak działanie jest wykluczone na tym etapie sprawy. Zatem orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania decyzji jest w takim przypadku bezprzedmiotowe, nie ma bowiem możliwości odwrócenia dokonanych już czynności w ramach ochrony tymczasowej. Biorąc pod uwagę powyższą argumentację, należy stwierdzić, że skarżący nie uprawdopodobnił, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, a tym samym, iż zachodzi konieczność zastosowania żądanej przez niego ochrony tymczasowej, zatem sformułowany przez skarżącego wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługiwał na uwzględnienie. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 Ppsa i art. 188 zw. z art. 197 § 2 Ppsa, uchylił zaskarżone postanowienie i odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.