II GSK 919/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Jagielska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A S.A. w U. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 2254/17 w sprawie ze skargi A S.A. w U. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia protestu w sprawie niezakwalifikowania do systemu podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 30 stycznia 2018 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2254/17, orzekając w punkcie 1. na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę A S.A. w U. (dalej jako Spółka) na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie oddalenia protestu w sprawie niezakwalifikowania do systemu podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej, a w punkcie 2. na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł o zwrocie Spółce uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia podjętego w punkcie 1. Sąd wskazał, że Spółka wniosła skargę na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] sierpnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w zw. z art. 95n ust. 9 pkt 1 oraz art. 95n ust. 16 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1793 ze zm.; obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1938 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach; u.ś.o.z.), po rozpatrzeniu dowołania od decyzji Dyrektora Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2017 r., oddalającej protest Spółki w sprawie niezakwalifikowania do systemu podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej (organ I instancji wydał decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy). Sąd stwierdził, że Prezes NFZ oraz dyrektorzy oddziałów wojewódzkich NFZ mogą pełnić funkcje organów administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, jednak rozstrzygnięcia wydane przez dyrektora wojewódzkiego oddziału NFZ lub przez Prezesa NFZ mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego wówczas, gdy ustawa wyraźnie tak wskazuje. W ocenie Sądu, w ustawie o świadczeniach brak jest przepisu, który regulowałby uprawnienie do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na wydane, na podstawie art. 95n ust. 9 u.ś.o.z., rozstrzygnięcie Prezesa NFZ w przedmiocie odmowy uwzględnienia protestu w sprawie kwalifikacji do niewłaściwego poziomu systemu podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz niewłaściwego wskazania zakresu świadczeń opieki zdrowotnej w systemie zabezpieczania. Także w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 23 marca 2017 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 844) nie wskazano na możliwość zaskarżenia ww. decyzji do sądu administracyjnego. Tym samym, w ocenie Sądu, wolą ustawodawcy było wprowadzenie dwuinstancyjnego trybu rozpoznawania protestów, bez możliwości zaskarżenia ostatecznego rozstrzygnięcia Prezesa NFZ do sądu administracyjnego. Sąd podkreślił, że samo oznaczenie rozstrzygnięcia jako "decyzja" oraz uregulowanie w przepisach ustawy o świadczeniach dwuinstancyjnego trybu postępowania w sprawie protestów, nie kreuje dla stron uprawnienia do wniesienia skargi, a pouczenie o prawie do wniesienie skargi nie ma umocowania w obowiązujących przepisach. Z uwagi na powyższe, WSA uznał skargę strony za niedopuszczalną i odrzucił ją, jako wniesioną na rozstrzygnięcie nieobjęte kontrolą sądu administracyjnego. Skargą kasacyjną Spółka domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, rozpoznania sprawy na rozprawie, a także zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, którym uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 5 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuwzględnieniu faktu, iż zaskarżona czynność Prezesa NFZ winna być uznana za podlegającą kognicji sądu administracyjnego, jako że zasadne jest utożsamianie jej z aktywnością podmiotu wykonywaną w formie działania administracji; co więcej została podjęta w sprawie indywidualnej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a podmiot wydający, biorąc pod uwagę okoliczności prawne i faktyczne, w jakich powstała konieczność wydania przedmiotowej decyzji, działał w charakterze organu administracji publicznej; tym bardziej, iż decyzja organu nie należy do katalogu spraw wyłączonych spod właściwości sądów administracyjnych; b) art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie uchylenia decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie kwalifikacji do systemu podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej, gdy istniały ku temu podstawy faktyczne i prawne, zaś zaskarżona czynność należy do czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; c) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i odrzucenie skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona czynność mieści się w katalogu spraw podlegających kontroli administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentowano, że w zakresie rozstrzygnięć wydawanych na podstawie art. 95n ust. 9 u.ś.o.z. NFZ (reprezentowany przez Prezesa) działa jako organ administracji publicznej. Taki wniosek znajduje oparcie w wykładni celowościowej powyższego przepisu, natomiast wykładnia celowościowa i funkcjonalna podstaw prawnych kwestionowanej decyzji (czynności) nakazują przyjąć, że przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego. Zresztą analogicznie uważa Prezes NFZ, skoro w decyzji zawarł pouczenie o możliwości jej zaskarżenia do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Poza tym skarżąca kasacyjnie zaznaczyła, iż jeżeli Sąd uznał, że skarga nie przysługuje, bo sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, to powinien odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a nie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Jednakże uznanie, że skarga nie przysługuje, jest błędne. Prezes NFZ nie udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Skarżonym kasacyjnie postanowieniem Sąd I instancji uznał, że od wydanego, na podstawie art. 95n ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 95n ust. 7 pkt 2 ustawy o świadczeniach, rozstrzygnięcia Prezesa NFZ skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. W ocenie WSA, Prezes NFZ jest "jedynie organem Narodowego Funduszu Zdrowia", nie zaś organem administracji publicznej, zatem jeśli w ustawie o świadczeniach brak jest przepisu stanowiącego o prawie do skargi od rozstrzygnięcia w przedmiocie protestu, o którym mowa w art. 95n ust. 5 u.ś.o.z., wniesiona skarga podlega odrzuceniu. Skarżąca kasacyjnie, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, zasadnie kwestionuje to stanowisko, choć z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie w pełni można się zgodzić. Niewątpliwie jednak brak było podstaw do zastosowania przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., przy czym z uzasadnienia postanowienia wynika jednoznacznie, że WSA stwierdził brak właściwości sądu administracyjnego, błędnie przywołując art. 58 § 1 pkt 6 zamiast art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., na co trafnie zwraca się uwagę w skardze kasacyjnej. Przechodząc do istoty rzeczy przypomnieć należy, że przepis art. 95n ustawy o świadczeniach normuje kwestię kwalifikowania świadczeniodawców do poszczególnych poziomów systemu zabezpieczenia wraz ze wskazaniem środków odwoławczych i określeniem zasad postępowania w tych sprawach. I tak, stosownie do art. 95n ust. 5 ustawy o świadczeniach, w przypadku niezakwalifikowania do systemu zabezpieczenia świadczeniodawcy przysługuje protest, do którego rozpatrzenia właściwy jest dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu, wydając w terminie 7 dni decyzję na podstawie art. 95n ust. 7 pkt 1 lub pkt 2. Odwołanie od odmowy uwzględnienia protestu (art. 95n ust. 7 pkt 2) rozpatruje w ciągu 7 dni Prezes NFZ, wydając na podstawie art. 95n ust. 9 pkt 1, pkt 2 lub pkt 3 ustawy decyzję. Trzeba zauważyć, że stosownie do treści ust. 16 pkt 2 wskazanego artykułu, do postępowania, o którym mowa w ust. 5-10 i 12-14 nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracownika i organu, pełnomocnictw, doręczeń, sposobu obliczania terminów, wydawania uwierzytelnionych odpisów lub kopii akt sprawy, sprostowań oraz stwierdzenia nieważności. Na tle przedstawionej regulacji Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega żadnych podstaw, aby odmówić rozstrzygnięciu Prezesa NFZ przymiotu zaskarżalności do sądu administracyjnego, przy czym, w ocenie sądu kasacyjnego, rozstrzygnięcie to wykazuje wszystkie konieczne cechy decyzji administracyjnej rozumianej jako rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie, podjęte na podstawie obowiązującego przepisu prawa przez uprawniony do takiego działania organ. Warto w tym miejscu przywołać pogląd już historyczny, lecz wciąż aktualny, bo wpisany w treść obowiązującej dzisiaj i szeroko ujmującej kognicję sądów administracyjnych regulacji tj. art. 3 § 2 p.p.s.a. Jak stwierdził NSA, jeżeli w danej sprawie dochodzi do jednostronnego rozstrzygnięcia organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawnej dla indywidualnie oznaczonego podmiotu i konkretnej sprawy, podjętego przez ten organ w sferze stosunków zewnętrznych, to rozstrzygnięcie takie odpowiada cechom decyzji administracyjnej (wyrok NSA oz. we Wrocławiu z dnia 22 września 1983 r. o sygn. akt SA/Wr 367/83, publ. ONSA z 1983 r. nr 2, poz. 75). W ocenie sądu kasacyjnego, to wymienione wyżej elementy aktu administracyjnego określają decyzję administracyjną bez względu na to, czy wydaną w wyniku postępowania prowadzonego na podstawie k.p.a., Ordynacji podatkowej lub innych przepisów. Ich zatem stwierdzenie w akcie administracyjnym powinno sugerować, że mamy do czynienia z decyzją administracyjną, nie zaś z inną czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., choć – co należy przyznać – zdecydowane rozróżnienie pomiędzy obiema grupami aktów jest niezwykle trudne (vide: J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 5; Nb 7, 33 – 34, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, C.H. Beck, Warszawa 2017). Nie można uznać za prawidłowe stanowiska Sądu I instancji, który w kontrolowanej sprawie postrzega zarówno organ administracji publicznej jak też decyzję administracyjną niemal wyłącznie z procesowej perspektywy Kodeksu postępowania administracyjnego, a rozważając kognicję sądu administracyjnego, jej wyłączenia upatruje w braku przepisu dającego takie uprawnienie. Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że przesądzając w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., iż kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, ustawodawca w żaden sposób nie zawęził rozumienia pojęcia decyzji do tych wydawanych wyłącznie w wyniku przeprowadzonego na podstawie przepisów k.p.a. postępowania administracyjnego. Tak ogólne sformułowanie przepisu art. 3 § 2 pkt 1 cyt. ustawy umożliwia objęcie kognicją sądownictwa administracyjnego każdej decyzji administracyjnej wydawanej w jednym z różnorodnych trybów opartych czy to na k.p.a., czy Ordynacji podatkowej, czy też na podstawie innej, przewidzianej przepisami szczególnymi procedury administracyjnej (vide: J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 5, Nb 11 i 18, red. j.w.). Jak podkreśla się w doktrynie "(...) decyzja jako akt procesowy musi odpowiadać wymaganiom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz Ordynacji podatkowej, a w niektórych sprawach dodatkowym wymaganiom określonym w odrębnych przepisach" {vide: J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, Prawo procesowe administracyjne, str. 153 [w:] System prawa administracyjnego, wyd. C.H.Beck, Warszawa 2010}. Podsumowując tę część rozważań, podkreślić trzeba, że dla dopuszczalności zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego nie ma znaczenia, w której z obowiązujących procedur – k.p.a., Ordynacji podatkowej lub innej określonej obowiązującymi przepisami procedurze szczególnej – wydana została konkretna decyzja. Zasadnicze znaczenie ma bowiem, aby decyzja jako akt stosowania prawa wydana została w indywidualnej sprawie, w oparciu o przepis prawa powszechnie obowiązującego, przez uprawniony organ i w postępowaniu uregulowanym przepisami prawa {podobnie: R. Hauser, K. Celińska-Grzegorczyk w: Sądowa kontrola administracji publicznej, str. 165 – 166 [w:] System prawa administracyjnego, t. 10, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014}. Nie dość jasne w kontekście zaprezentowania powodów odrzucenia skargi są rozważania Sądu I instancji, który wyjaśniając pojęcie organu administracji publicznej w oparciu o art. 5 § 1 pkt 3 k.p.a., prawidłowo zresztą stwierdził, iż Narodowy Fundusz Zdrowia, co do zasady, nie jest organem administracji publicznej i stosuje środki prawne właściwe organom administracji publicznej tylko na mocy konkretnych przepisów ustawy. W świetle regulacji art. 95n ustawy o świadczeniach rozważanie pozycji prawnej NFZ jest zbędne i niczego do sprawy nie wnosi. WSA stwierdza następnie, że Prezes NFZ również nie jest organem administracji publicznej, choć zarówno on jak i dyrektorzy wojewódzkich oddziałów mogą pełnić funkcje organów administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, a skoro tak, to wydane przez nich rozstrzygnięcia mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego wówczas, gdy ustawa wyraźnie tak stanowi. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przypadku, gdy rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie podejmuje z mocy określonego przepisu prawa materialnego konkretny, wskazany w tym przepisie organ, to występuje on jak uprawniony do tego działania organ administracji publicznej, tak jak ma to miejsce w odniesieniu do decyzji wydanej przez Prezesa NFZ na podstawie art. 95n ust. 9 ustawy o świadczeniach. Takie indywidualne rozstrzygnięcie wydane w dwuinstancyjnej procedurze szczególnej, uzupełnionej w określonym ustawą zakresie przepisami k.p.a., co wynika z ust. 16 pkt 2 art. 95n ustawy, nakazuje przyjąć, że jest ono decyzją administracyjną podlegającą kognicji sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Błędne zatem jest rozumowanie Sądu I instancji, który z faktu niezawarcia w ustawie o świadczeniach przepisu przewidującego prawo do skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną na podstawie art. 95n ust. 9 cyt. ustawy wyprowadza wniosek, że wolą ustawodawcy było wyłącznie wprowadzenie dwuinstancyjnego trybu rozpatrywania protestu bez możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia wydanego przez Prezesa NFZ. Jak już wyżej powiedziano, zakres kontroli działalności administracji publicznej określony został w art. 3 § 2 p.p.s.a., a wskazany w pkt 1 przedmiot kontroli dotyczy wszelkich decyzji administracyjnych, przy czym wyłączenie kontroli sądowoadministracyjnej niektórych rozstrzygnięć organów administracji następuje na mocy przepisów szczególnych. Odmiennie zatem w stosunku do tego, co stwierdził WSA, o prawie do skargi do sądu administracyjnego decyduje określony przejaw działania administracji, który odpowiadać musi jednej z wymienionych w art. 3 § 2 i 2a p.p.s.a. form i wówczas, gdy prawo to nie ulega wyłączeniu na mocy przepisu szczególnego. Dodać też trzeba, że stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, stosując środki przewidziane w tych przepisach (np. art. 61 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 zm.). Powyższy przepis odnosi się do innego rodzaju spraw, niż te, które wymienione zostały w art. 3 § 2 p.p.s.a. i w których prawo do sądu musi zostać wprost przewidziane przepisem ustawy szczególnej. Rozpatrywana sprawa do takich nie należy. Z wymienionych powodów, uwzględniając zarzut zawarty w lit. c) petitum skargi kasacyjnej, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 i 3 in principio p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł z powodu braku podstawy prawnej do wydania takiego orzeczenia.