II SA/Rz 996/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Mazur - Selwa po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2018 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. S. na pisemną propozycję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie określenia nowych warunków zatrudnienia postanawia odrzucić skargę. Przedmiotem skargi E. S. jest złożona jej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej , na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ( Dz.U. poz. 1948 ze zm.) propozycja nowych warunków zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej określająca rodzaj, czas, miejsce, wynagrodzenie, zakres powierzonych czynności. Skarżąca powołując się na art. 52 § 3 i 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") wskazała, że składa skargę na wyżej wymienioną propozycję jako czynność lub akt z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ewentualnie na decyzję administracyjną zarzucając jej nieważność, bezprawność, a także niekonstytucyjność. Na wypadek gdyby Sąd uznał, że na podstawie powołanej ustawy możliwe było składanie funkcjonariuszom propozycji pracy, wniosła o uznanie, że w jej przypadku dopuszczalne było jedynie przedłożenie propozycji służby, zarzucając, że złożenie jej propozycji pracy spowodowało "ucywilnienie" stosunku służby. W obszernym uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała swoje niezadowolenie z zaproponowanych jej warunków zatrudnienia. Wskazała na specyfikę stosunku służbowego, a także na dotychczas uregulowane przesłanki zwolnienia ze służby bądź jego wygaśnięcia, jako jedyne dopuszczalne przypadki jego rozwiązania. Przedstawiła również własną interpretację art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej . Jej zdaniem z treści tego przepisu wynika, że organ powinien był złożyć wszystkim pracownikom propozycje pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycje służby. Swoje stanowisko wywodzi również z treści art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 tej ustawy. Końcowo powołała się na długoletni i nienaganny okres swojej służby. Na tych podstawach wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności, gdyby zaś Sąd uznał, że jest to decyzja administracyjna( o zwolnieniu ze służby) o wyraźne podkreślenie tego w wyroku, gdyż może mieć to istotny wpływ na jej prawa lub obowiązki. Przed wniesieniem skargi Skarżąca skierowała do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie. Wniosek o odrzucenie skargi organ uzasadnia tym, że złożenie funkcjonariuszom pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia nie ma charakteru aktu administracyjnego, wniosek o oddalenie - prawidłowo zastosowanymi przepisami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga podlega odrzuceniu jako niepodlegająca kognicji sądów administracyjnych. Istotą kontroli administracji publicznej jest rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej rozumianej jako wywołany przed sądem administracyjnym spór między adresatem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej a organem administracji publicznej. To, czy dana sprawa mieści się w kategoriach sprawy sądowoadministracyjnej, jest szczególnie istotne dla skarżącego. Oczywisty jest bowiem fakt, że konstytucyjne prawo do sądu przysługuje każdemu w każdej sprawie, niezależnie od tego, czy jest to sprawa administracyjna, czy też sprawa takiego waloru nieposiadająca. Ustalenie właściwości sądu do rozpoznania skargi będzie miało znaczenie dla sposobu jej rozpatrzenia oraz wywoływać będzie różne konsekwencje dla samej sprawy. Jednocześnie ustalenie braku właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy stanowi negatywną przesłankę procesową stanowiącą bezwzględną podstawę odrzucenia skargi, gdyż obarczone taką wadą postępowanie, jest nieważne. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a") wskazuje w art. 3§ 1, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Podobnie art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.): sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a także art. 184 Konstytucji: "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej". Zatem z punktu widzenia właściwości sądu administracyjnego istotne znaczenia ma ustalenie czy poddana kontroli sądu sprawa jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Wymaga ona każdorazowo szczegółowej analizy. Podejmowane od dawna w doktrynie prawa administracyjnego próby zdefiniowania administracji publicznej [por. J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2000, s. 7–25, i powoływana tam literatura, oraz J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2014, s. 31–33] przez wskazanie i analizę istotnych cech tej wewnętrznej funkcji państwa, jaką jest zapewnienie spokoju, porządku i bezpieczeństwa publicznego, oraz funkcji społeczno-kulturalnej i regulacji gospodarki (definicje przedmiotowe administracji) są nieprzydatne i nie nadają się do wykorzystania z punktu widzenia określenia przedmiotu postępowania sądowoadministracyjnego, w odniesieniu do którego sąd administracyjny musi dokonać precyzyjnych ustaleń, ponieważ stwierdzenie niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej musi prowadzić do odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 1). ( Woś Tadeusz Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi – wersja elektroniczna). Jako alternatywę oceny dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego wskazuje się system organów administracji publicznej, w następnej kolejności podejmowanie – w przypadkach wątpliwych – analizy poszczególnych prawnych form działania administracji publicznej z punktu widzenia dopuszczalności ich kontroli przez sądy administracyjne [por. T. Woś (w:) T. Woś (red.), Postępowanie (2004), s. 58–65]. Pogląd ten akceptuje M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych (zagadnienia wybrane) (w:) Koncepcja systemu prawa administracyjnego, red. J. Zimmermann, Warszawa 2007, s. 573]. Odmiennie – B. Adamiak (O podmiotowości organów administracji publicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2006, z. 11, s. 45), według której ustawodawca w p.s.a. zrezygnował ze stosowanej dotychczas metody określenia zakresu przedmiotowego właściwości sądów administracyjnych przez określenie (np. w art. 20 ustawy o NSA z 1995 r.) charakteru organu wykonującego administrację publiczną. Skoro p.s.a. nie wprowadza przesłanki charakteru organu, stanowiąc w art. 1, że normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, to – jej zdaniem – należy przyjąć, że określenie zakresu właściwości sądów administracyjnych opiera się "na charakterze spraw, a nie organów działających". Natomiast wszyscy jako zasadniczy element charakterystyczny dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej uważają element władztwa administracyjnego (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), ZNSA nr 2 (5) 2006, s. 14-15). W niniejszej sprawie Sąd podziela stanowisko M. Jaśkowskiej, że treść art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a. statuuje domniemanie jurysdykcji sądownictwa administracyjnego w odniesieniu do każdej aktywności podmiotu wykonującego administrację publiczną, jeżeli jest ona podejmowana w formie wskazanej w tym przepisie i, że domniemanie to może być obalone na skutek wyraźnego i niebudzącego wątpliwości przepisu szczególnego, który wskazuje inny sąd albo wyklucza możliwość zaskarżenia danego zachowania do sądu - M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych (zagadnienia wybrane), w: Koncepcja systemu prawa administracyjnego, red.J. Zimmermann, Warszawa 2007, s. 571 i cyt. tam orzecznictwo), co miało miejsce w niniejszej sprawie. Skarżąca w skardze na pisemną propozycję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej nowych warunków zatrudnienia, próbuje tej propozycji przypisać, kolejno, różne formy działalności administracji publicznej, które alternatywnie poddaje kontroli Sądu ( akt lub czynność, decyzja administracyjna). Sąd stwierdza, że zaskarżona propozycja nowych warunków zatrudnienia niezależnie od formy jaką jej przypisać, nie podlega sądowoadministracyjnej kontroli, gdyż nie jest sprawą administracyjną. W sprawie bezsporne jest, że Skarżąca na podstawie aktu mianowania pełniła w Urzędzie Celnym służbę celną. Z dniem 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ( Dz.U. 1948). Ustawa ta w sposób kompleksowy uregulowała zasady kontynuacji zatrudnienia i służby w art. 165 i n. Z powyższych przepisów wynika, że jedynie propozycja nowych warunków służby przybiera postać decyzji, której zaskarżenie następuje w drodze administracyjnej – art. 169 ust. 4, przez złożenie w terminie 14 dni wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skargi do sądu administracyjnego. W pozostałych przypadkach ustawodawca wyłączył drogę administracyjną. Kontynuacją tej regulacji są przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej ( Dz.U. poz. 1947). Zgodnie z art. 277 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej zasadą jest, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy sądy administracyjne są właściwe jedynie w przypadkach, w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie jest niewątpliwie decyzja, o której mowa w wymienionych powyżej przepisach. Dodatkowo należy zwrócić również uwagę na wynikające z art. 5 pkt 2 P.p.s.a. wyłączenie właściwości sądów administracyjnych w spawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Z powyższych przepisów wynika zatem jedynie wyjątkowa właściwość sądów administracyjnych w sprawach ze stosunków służbowych, przy czym żadna z opisanych w cytowanym przepisie sytuacji nie miała miejsca. Skarżąca będąc funkcjonariuszem celnym otrzymała propozycję zatrudnienia. Stanowi ona akt woli, a nie władzy organu administracji publicznej, który zmierza do nawiązania z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego dotychczas stosunku służbowego. Nie rodzi obowiązku określonego zachowania. Od woli funkcjonariusza zależało bowiem przyjęcie złożonych nowych warunków zatrudnienia. Zatem, pomimo tego, że zaskarżona propozycja nowych warunków zatrudnienia została przedstawiona przez organ administracji publicznej – Dyrektora Izby Administracji Skarbowej - to brak wspomnianego koniecznego elementu władztwa administracyjnego oraz treść przepisów szczególnych wyłącza możliwość poddania jej kontroli sądowoadministracyjnej. Nie ma pozytywnego przepisu, który dawałby sądowi administracyjnemu możliwość kontroli i wydania w tym zakresie wiążących ten organ rozstrzygnięć. Nie można przy tym przyznać racji Skarżącej, że z przepisów wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej - art. 165 ust. 3 wynika, że funkcjonariuszom należy składać wyłącznie propozycję służby, a pracownikom pracy. Zgodnie z tym przepisem: Pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. O ile użyty w tym przepisie zwrot: "odpowiednio" mógłby na to wskazywać, to jednak treść pozostałych przepisów już temu przeczy. Wynika z nich możliwość alternatywnego przedstawienia funkcjonariuszom: propozycji służby, zatrudnienia, bądź brak przedstawienia którejś z propozycji- art. 169 ust. 3, art. 170 ust. 2, art. 170 ust 1 pkt 1 ustawy. W związku ze stwierdzeniem braku swojej właściwości, Sąd nie mógł odnieść się do zarzutów bezprawności, nieważności czy niekonstytucyjności propozycji nowych warunków zatrudnienia, czy też argumentów Skarżącej dotyczących jej nienagannej służby. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.