I OSK 3732/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1988/17 w sprawie ze skargi W. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od W. z siedzibą w P. na rzecz Miasta P. kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1988/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim utrzymuje ona w mocy pkt 2 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej "k.p.a." po rozpatrzeniu odwołania W., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] stwierdzającej, że W. jest następcą prawnym Okręgowej Izby Lekarskiej w [...] (pkt 1) oraz odmawiającej W. zwrotu nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...][...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], ul. [...][...] i ul. [...][...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], oraz położonej przy ul. [...][...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. W. wystąpiła z wnioskiem o zwrot nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa, a stanowiących do roku 1950 własność Okręgowej Izby Lekarskiej w [...], położonych przy ul. [...][...], obręb [...], arkusz [...], dla której Sąd Rejonowy [...] w [...], Wydział V Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] przy ul. [...][...] i ul. [...][...], obręb [...], arkusz [...], oznaczonej jako działka nr [...], dla której Sąd Rejonowy [...] w [...] Wydział V Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW [...] - w części w jakiej właścicielem była Okręgowa Izba Lekarska w [...] oraz położonej przy ul. [...][...], obręb [...], ark. [...], oznaczonej jako działka nr [...], dla której Sąd Rejonowy [...] w [...], Wydział V Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...]. Wojewoda [...], na podstawie art. 121 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. z 2009 r. Nr 219, poz. 1708 ze zm.), decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] stwierdził, że [...] Izba Lekarska jest następcą prawnym działającej do 1950 r. Okręgowej Izby Lekarskiej w [...], która była właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...][...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] i współwłaścicielem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...][...] i ul. [...][...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] oraz właścicielem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...][...] zapisanej Księdze wieczystej nr [...] (pkt 1). W punkcie drugim decyzji odmówił [...] Izbie Lekarskiej zwrotu określonych wyżej nieruchomości. Minister Infrastruktury i Budownictwa po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Minister wskazał, że zgodnie z art. 121 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich okręgowe izby lekarskie są następcą prawnym działających do 1950r. okręgowych izb lekarskich oraz okręgowych izb lekarsko - dentystycznych i są uprawnione, jeśli nie narusza to ujawnionego w księdze wieczystej prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego osób trzecich, do występowania o zwrot nieruchomości stanowiących w podanym okresie własność tych podmiotów. Organ I instancji prowadząc postępowanie zbadał czy zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 121 ust 1 i 2 ustawy o izbach lekarskich. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że właścicielem nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...][...], ul. [...][...] i ul. [...][...] oraz ul. [...][...] ujawnionym w księgach wieczystych nr [...],[...] i [...] jest gmina Miasto [...]. Poza tym, w wyniku zawartych umów ustanowienia własności lokalu oraz sprzedaży lokalu i oddania gruntu w użytkowanie wieczyste w budynku na nieruchomości położonej przy ul. [...][...] czternaście lokali mieszkalnych stanowi odrębną własność osób fizycznych ujawnionych w księgach wieczystych a w budynku na nieruchomości położonej przy ul. [...][...] i ul. [...][...] dwanaście lokali mieszkalnych stanowi odrębną własność osób fizycznych ujawnionych w księgach wieczystych, a na podstawie umowy o nieodpłatne użytkowanie wieczyste oraz sprzedaży budynku, użytkownikiem wieczystym i właścicielem gruntu położonego przy ul. [...][...] ujawnionym w księdze wieczystej nr [...] jest Uniwersytet Ekonomiczny w [...]. W związku z powyższym zwrot nieruchomości naruszałby ujawnione w księdze wieczystej prawa własności i prawa użytkowania wieczystego osób trzecich. Już tylko ta okoliczność powoduje, że nie jest możliwy zwrot nieruchomości. Drugą przesłanką, po zaistnieniu której izba może domagać się zwrotu jest niezbędność nieruchomości dla wykonywania zadań izby. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym z zeznań Prezesa [...] Izby Lekarskiej złożonych na rozprawie, wynika że Izba jest właścicielem nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...] i [...] oraz nieruchomości położonych w [...] i w [...], gdzie mieszczą się biura delegatur terenowych. Nieruchomości, których zwrotu żąda Izba miałyby służyć pomocy socjalnej, szkoleniowej i umożliwiłyby utworzenie Delegatury [...] oraz miejscowego archiwum. W toku postępowania organ I instancji ustalił, że Izba nie wynajmuje dodatkowych pomieszczeń w związku z prowadzeniem swojej działalności i ma miejsce na archiwizację dokumentów. Ponadto Izba wynajmuje pomieszczenia własne, co oznacza, że nieruchomości których dotyczy wniosek nie są niezbędne dla wykonywania jej ustawowych zadań. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła Wielkopolska Izba Lekarska zaskarżając ją w pkt 2 i zarzucając: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego art. 121 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (t.j. Dz.U. 2016 r., poz. 522 ze zm.) - dalej: "ustawa o izbach lekarskich" poprzez niezasadne przyjęcie, że: Miasto [...], będące obecnie właścicielem nieruchomości, których dotyczy postępowanie, jest osobą trzecią w rozumieniu wskazanego przepisu okoliczność ta stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji o zwrocie nieruchomości, nie jest możliwym dokonanie zwrotu nieruchomości w części, w jakiej prawo własności w dalszym ciągu przysługuje Miastu [...]. II. Naruszenie przepisów postępowania: art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez nienależytą i nierzetelną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przejawiającą się m.in. w ustaleniu, że: nieruchomość przy ul. [...][...] w [...], dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy - [...] w [...], V Wydział Ksiąg Wieczystych księga wieczysta KW nr [...] jest własnością Uniwersytetu Ekonomicznego w [...], mimo iż z treści księgi wieczystej wyraźnie wynika, że właścicielem nieruchomości jest Miasto [...], zaś Uniwersytet Ekonomiczny w [...] jest jedynie użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości, nieruchomości, których dotyczy wniosek nie są niezbędne dla wykonywania zadań [...] Izby Lekarskiej, pomimo, iż organ procedował w oparciu o niezupełny materiał dowodowy, w szczególne nie przeprowadził dowodu z oględzin nieruchomości i znajdujących się w budynkach posadowionych na nieruchomościach lokali, które służyć miałyby wykonywaniu zadań skarżącego i uznał przy tym wprost, że przeprowadzenie tego dowodu dla wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności nie jest konieczne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skarga jest częściowo zasadna. W ocenie Sądu pierwszej instancji, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organ II instancji naruszył art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powoduje to konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, gdyż zebrany materiał dowodowy nie był wystarczający do pełnej oceny czy istotnie nieruchomości, o których zwrot wystąpiła [...] Izba Lekarska nie mogą podlegać zwrotowi w części, w zakresie w jakim ich właścicielem pozostaje nadal Miasto [...] i które nie zostały zbyte wcześniej na rzecz osób trzecich. Dla skutecznego zwrotu nieruchomości, w rozumieniu art. 121 ust. 2 ustawy o izbach lekarskich konieczne jest wykazanie, że nieruchomość jest niezbędna dla wykonywania jej zadań. Ma jednocześnie rację organ wywodząc, że w sytuacji w której nieruchomość została wcześniej zbyta na rzecz osób trzecich, brak możliwości jej zwrotu. Błędnie jednak wykłada to pojęcie przyjmując, że osobą trzecią jest również jednostka samorządu terytorialnego która nabyła własność na podstawie ustawy komunalizacyjnej. Ustawa o izbach lekarskich nie precyzuje "niezbędności", ani też nie precyzuje sytuacji w których zbycie nieruchomości nie jest możliwe. W związku z tym, jak trafnie wskazuje skarga, należy sięgnąć do innych podobnych regulacji ustawowych, których wykładnia pomoże w doprecyzowaniu tych pojęć. Takimi przepisami są przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i jej art. 229 u.g.n. Pod pojęciem "osoby trzeciej" należy rozumieć każdą, tj. fizyczną lub prawną, inną osobę niż poprzedni właściciel lub Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego na którego rzecz utracił on swoją własność. Odnosząc tę wykładnię do ustalonego w sprawie stanu faktycznego trafnie organy uznały, że w odniesieniu do nieruchomości która pozostaje w użytkowaniu wieczystym Uniwersytetu Ekonomicznego w [...] przy ulicy [...][...] (błędnie przez organ określonym jako własność) oraz w odniesieniu do części pozostałych nieruchomości tj. przy ulicy [...][...],[...][...] i [...][...] w części w jakiej stanowią one własność osób trzecich nie może dojść do ich zwrotu. Doprowadziłoby to bowiem do naruszenia ujawnionych w księdze wieczystej praw własności lub prawa użytkowania wieczystego ustanowionych na ich rzecz. Właścicielem nieruchomości jest nadal Miasto [...], a Uniwersytet jest użytkownikiem wieczystym a więc osoba trzecia na której rzecz podmiot publicznoprawny ustanowił prawo użytkowania wieczystego. Wbrew wywodom skargi, prawo to zostało ustanowione na nieruchomości stanowiącej własność Miasta [...] a więc jednostki samorządu terytorialnego - co jest zgodne z art. 232 § 1 kodeksu cywilnego, który pozwala na ustanawianie użytkowania wieczystego nie tylko na gruntach Skarbu Państwa ale i gruntach jednostek samorządu terytorialnego. Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego co do tej nieruchomości w całości uniemożliwia jej zwrot. Sąd I instancji nie podzielił natomiast wywodów organu w zakresie, w jakim twierdzi, że brak jest generalnie podstaw do zwrotu pozostałych (poza nieruchomością przy Taczaka 9) nieruchomości i to zarówno z powodu ich zbycia na rzecz osoby trzeciej, jednostki samorządu terytorialnego, co jest poglądem wadliwym jak i z uwagi na nie wykazanie, że nieruchomość jest niezbędna dla wykonywania zadań okręgowej izby lekarskiej. Przesłanka negatywna zwrotu wynika ze zbycia przez podmiot publicznoprawny części nieruchomości poprzez ustanowienie odrębnej własności lokali i związanego z nim prawa użytkowania wieczystego gruntu. Pozostałe, niewyodrębnione lokale i pozostały udział w gruncie nadal stanowią własność Miasta [...], co oznacza, że nieruchomości te w określonym ułamku stanowią własność podmiotu publicznoprawnego i nie są ich współwłaścicielami osoby trzecie. Dotyczy to innych poza nieruchomością przy [...][...], nieruchomości. Miasto [...] nie jest bowiem osobą trzecią w rozumieniu art. 121 ust. 1 ustawy o izbach lekarskich. Należy się zgodzić ze skarżącą, że nie może być osobą trzecią podmiot publicznoprawny który nabył nieruchomość w drodze wywłaszczenia lub mocą deklaratoryjnej decyzji o przejęciu z mocy prawa danej nieruchomości. Tym samym fakt przejęcie nieruchomości w drodze decyzji deklaratoryjnej przez Miasto [...] nie powoduje, że podmiot ten stał się "osobą trzecią" w rozumieniu czy to przepisów o gospodarce nieruchomościami czy ustawy o izbach lekarskich. Zdaniem Sądu I instancji istnieje, co do zasady możliwość zwrotu nieruchomości (poza [...][...]) w części w jakiej stanowią one wyłącznie własność Miasta [...]. Pozostało w związku z tym koniecznym ustalenie, czy wnioskujący spełnił w odniesieniu do tej części nieruchomości, przesłankę niezbędności. W tym jednak zakresie organ nie poczynił wystarczających ustaleń gdyż ani nie ustalił jakie są cele (zadania) okręgowej izby lekarskiej ani też nie wskazał w sposób przekonujący dlaczego uważa, że przesłanka ta nie została spełniona. Sąd I instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokona samodzielnie ustaleń niezbędnych do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W pierwszej kolejności ustali jakie są zadania izby, następnie w jaki sposób są one realizowane w części lub całości, jakie są niezrealizowane (o ile są) potrzeby Izby i czy ich realizacja wymaga konieczności zwrotu części nieruchomości. Przeprowadzi dowód z oględzin i dokona oceny wszystkich dowodów zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 80, 81 K.p.a. Uzasadnienie musi spełniać wymogi art. 107 § 3 K.p.a. Kwestia nieruchomości przy [...][...] i części pozostałych nieruchomości w zakresie, w jakim dotyczą osób które nabyły własność lokali wraz ze stosownym udziałem w gruncie została przesądzona przez Sąd. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent Miasta [...]. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. p.p.s.a. w związku z art. 121 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (t.j Dz. U. z 2018 r. poz. 168; dalej: "ustawa") poprzez: a) błędną wykładnię i w konsekwencji dopuszczenie możliwości zwrotu nieruchomości w udziale w prawie własności, podczas gdy przywołany przepis ustawy uprawnia do wystąpienia o zwrot nieruchomości (w całości), a stan prawny nieruchomości będących przedmiotem niniejszego postępowania wyklucza jego zastosowanie i zwrot nieruchomości pozostających we współwłasności podmiotu publicznego i osób trzecich, b) zbyt szeroką wykładnię pojęcia "niezbędności" jako przesłanki zwrotu nieruchomości na rzecz okręgowej izby lekarskiej. Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na uchyleniu decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] stycznia 2017 r., nr [...], utrzymującej w mocy pkt 2 decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] z uwagi na fakt, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do pełnej oceny, czy nieruchomości o których zwrot wystąpiła [...] Izba Lekarska są jej niezbędne, podczas gdy przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe w sposób wystarczający kwestię tę przesądziło; - art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu do wyroku nie wyjaśnił powodów, dla których uznał, że organ II instancji naruszył art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Uniwersytet Ekonomiczny w [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.ps.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istota sprawy niniejszej sprowadza się do ustalenia prawidłowej wykładni przepisu art. 121 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (t.j Dz. U. z 2018 r. poz. 168; dalej powoływanej jako ustawa. Przepis ten stanowi, że okręgowe izby lekarskie są następcą prawnym działających do 1950 r. okręgowych izb lekarskich oraz okręgowych izb lekarsko-dentystycznych i są uprawnione, jeżeli nie narusza to ujawnionego w księdze wieczystej prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego osób trzecich, do występowania o zwrot nieruchomości stanowiących w podanym okresie własność tych podmiotów. Przysługujący [...] Izbie Lekarskiej status następcy prawnego Okręgowej Izby Lekarskiej w [...] działającej do 1950r. był bezsporny. Prawnomaterialny zarzut skargi kasacyjnej wskazuje na wadliwe przyjęcie przez sąd I instancji, że w niespornych okolicznościach sprawy, polegających na ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich na nieruchomościach, których zwrotu domaga się strona skarżąca, mogą one podlegać zwrotowi na jej rzecz w części (przy spełnieniu przesłanki niezbędności dla wykonywania zadań Izby. Zarzut ten uznać należy za całkowicie uzasadniony. Negatywną przesłanką zwrotu nieruchomości na podstawie cytowanego powyżej przepisu jest naruszenie ujawnionego w księdze wieczystej prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego osób trzecich. Bezspornie w obrębie budynków wchodzących w skład nieruchomości, których zwrotu domaga się skarżąca Izba wyodrębniono własność lokali mieszkalnych, które zostały zbyte osobom trzecim wraz z odpowiadającym prawu własności lokali, określonym ułamkowo, prawem użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. Z art. 232§1 i 2 kodeksu cywilnego wynika, że użytkowanie wieczyste może zostać ustanowione jedynie na nieruchomościach, których właścicielem jest Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub ich związki. Zgodnie z art. 3 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 1892 ze zm.) w razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali. Może być to udział w prawie własności, ale także w prawie użytkowania wieczystego użytkowania wieczystego nieruchomości wspólnej w części idealnej (ułamkowej). Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby, która nabyła odrębne prawo własności lokalu podlega wpisowi do księgi wieczystej. Sąd I instancji, dopuszczając możliwość zwrotu części nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego na której ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich pominął całkowicie to, że konsekwencją zwrotu nieruchomości [...] Izbie Lekarskiej byłoby istnienie prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości będącej własnością osób fizycznych (lub prawnych innych niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego). Jak wskazano wyżej sytuacja taka jest całkowicie niedopuszczalna w świetle przepisów polskiego prawa cywilnego. Konkludując zatem, stwierdzić należy, że sam fakt wpisania do księgi wieczystej na rzecz osób trzecich (innych niż jednostki samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa) prawa użytkowania wieczystego gruntu będącego przedmiotem żądania zwrotu nieruchomości na podstawie art. 121 ust. 1 ustawy wyklucza w świetle brzmienia tego przepisu uwzględnienie takiego żądania. Zatem zaskarżona decyzja, odmawiająca zwrotu nieruchomości nie naruszała prawa w sposób mający znaczenie dla rozstrzygnięcia, skoro już z omówionej wyżej przyczyny żądanie skarżącej Izby nie mogło być uwzględnione. Ponieważ w pełni uzasadniona była prawnomaterialna podstawa kasacyjna, to zbyteczne było odnoszenie się przez sąd do zarzutów o charakterze procesowym, dotyczących badania przesłanki niezbędność nieruchomości. Uznając zatem, że skarga kasacyjna opierała się na usprawiedliwionej podstawie i istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku, uchylając zaskarżony wyrok oraz oddalając skargę. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku sądu I instancji uwzględniającego skargę.