I SAB/Wa 567/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) sędzia WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. R., W. S., M. R. (córki J.), L. K., M. R. (córki M.), H. S., M. R. (córki K.), M. R. i N. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołania [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] – w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz W. R., W. S., M. R. (córki J.), L. K., M. R. (córki M.), H. S., M. R. (córki K.), M. R. i N. B. solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. W. R., W. S., M. R. (córka J.), L. K., M. R. (córka M.), H. S., M. R. (córka K.), M. R. i N. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie dotyczącej rozpatrzenia złożonego przez Skarb Państwa-Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], którą odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1954 r. znak:[...], przejmującego na własność Skarbu Państwa nieruchomości położone w [...], gmina [...], powiat [...], w części dotyczącej J. R. w orzeczeniu ujętego jako: R. J. Skarżący wnieśli o zobowiązanie Ministra do rozpatrzenia w terminie 30 dni odwołania Skarbu Państwa - Nadleśnictwa [...] od decyzji Wojewody [...], stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w razie uwzględnienia skargi nałożenie na organ grzywny w wysokości dwukrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa GUS, zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Opisując przebieg postępowania, wskazał, że w urzędzie sprawy są rozpoznawane według kolejności wpływu w związku ze stawianymi w przeszłości pod adresem Ministra zarzutami Najwyższej Izby Kontroli dotyczącymi dowolności w rozpoznawaniu spraw, co prowadziło do nierównego traktowania wnioskodawców. Minister podkreślił, że reguła ta jest ściśle przestrzegana i zaznaczył, że rozpatrywanie spraw według kolejności ich wpływu prowadzi do znacznego spadku liczby spraw oczekujących na rozpoznanie, co w sposób oczywisty ma wpływ na skrócenie czasu ich rozpatrzenia. Zdaniem Ministra, obiektywnie uzasadnione przedłużenie terminu rozpoznania odwołania Skarbu Państwa – Nadleśnictwa [...], przy jednoczesnym informowaniu stron o przyczynach zwłoki i wskazywaniu nowego terminu rozpoznania sprawy czyni zarzuty skarżącego niezasadnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić, czy organ administracji, załatwiając sprawę, podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, który to obowiązek wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 kpa. Obowiązkiem sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem w celu załatwienia sprawy w terminie. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił on czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Zgodnie z treścią art. 35 § 3 (część druga) kpa załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Art. 37 § 1 pkt 2 kpa stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie administracyjne w jego sprawie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Aktualne pozostaje dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ, nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1181/13). O przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ administracji można mówić także w przypadku, gdy organ - pomimo formalnego zachowania terminów załatwiania spraw - podejmuje pozorne działania, które faktycznie nie zmierzają do zakończenia sprawy zgodnie z prawem materialnym i z zachowaniem reguł procesowych. Zatem przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Sąd, badając przewlekłość postępowania, kontroluje czynności podejmowane przez organy, w tym ich terminowość w zakresie przepisów wynikających z art. 35-36 kpa. Stwierdzenie, że w określonej dacie, tj. w dacie orzekania przez sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, w szczególności dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu "zastoju" procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13). Orzekając o przewlekłości organu, trzeba zwrócić uwagę, że niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Niewątpliwie obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, zawarty w art. 35 § 1 kpa, czy gdy chodzi o sprawy skomplikowane - w art. 35 § 3 kpa, pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 kpa oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 kpa. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sprawy, odwołanie Skarbu Państwa -Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nie zostało dotychczas rozpoznane, a zatem skarga zasługuje na uwzględnienie. W okolicznościach sprawy należy więc uznać, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. W tej sytuacji Sąd zobowiązał organ do rozstrzygnięcia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Termin ten w ocenie Sądu jest wystarczający do załatwienia sprawy, odpowiada ponadto terminom przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jednocześnie Sąd stwierdził, że przewlekłość prowadzonego przez Ministra postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, powody, dla których Minister nie podjął działań w sprawie, przedstawione w odpowiedzi na skargę, nie są wystarczającym usprawiedliwieniem dla tak długiego oczekiwania na rozpatrzenie odwołania (ponad rok i cztery miesiące). W ocenie Sądu powołana przez organ okoliczność powodująca brak możliwości rozpatrzenia odwołania nie tylko w ustawowym terminie (miesiąca od dnia otrzymania odwołania), ale również w terminach wyznaczanych kolejno przez sam organ, nie usprawiedliwia naruszenia zasady szybkości postępowania (art. 12 kpa). Rozpoznawanie sprawy w postępowaniu odwoławczym przez ponad rok i cztery miesiące oznacza znaczne przekroczenie terminu zakreślonego przez ustawodawcę w art. 35 § 3 in fine kpa. Trudności organizacyjno-techniczne, na które organ wskazał w odpowiedzi na skargę, powiązane czy wynikające z ilości prowadzonych postępowań odwoławczych, nie stanowią okoliczności, na które organ administracji publicznej nie ma wpływu. W ocenie Sądu kolejne przedłużanie postępowania odwoławczego na tej podstawie nie było zasadne. Zarówno z akt administracyjnych sprawy, jak i z odpowiedzi na skargę nie wynika, aby w sprawie koniecznym było przeprowadzenie jakiegokolwiek dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Podkreślić przy tym należy, że sposób organizacji pracy i sposób wykorzystania kadr nie są okolicznościami zwalniającymi organ od terminowego załatwiania spraw. Mając na uwadze całokształt postępowania odwoławczego, stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem art. 7, 8, 9, 12 i 35 kpa. Pamiętać należy, że przepisy art. 35 i art. 36 kpa nie mogą być interpretowane w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności (art. 6 kpa, art. 7 Konstytucji). Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza nie tylko konieczność zastosowania przez organ administracji publicznej właściwych przepisów prawa materialnego, ale również konieczność przestrzegania norm prawa procesowego, w tym przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki pozostaje w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, że organy administracji państwowej, stojąc na straży praworządności, powinny mieć na względzie słuszny interes obywateli i swoim postępowaniem pogłębiać ich zaufanie do organów państwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 1985 r., sygn. akt SAB/Gd 21/85 powoł. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod redakcją R. Hausera, Warszawa 1995, str. 126). Wskazaną przez organ przyczyną nierozpoznania odwołania nie jest skomplikowany charakter sprawy czy konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a wyłącznie duża liczba spraw, które organ rozpoznać musi w kolejności wpływu. Są to okoliczności leżące wyłącznie po stronie organu. W ocenie Sądu, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, na organie ciąży obowiązek takiej organizacji pracy, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie. Nie stanowi działania odpowiadającego zasadzie praworządności takie postępowanie organu, które nie zmierza do możliwie szybkiego załatwienia sprawy, a prowadzi jedynie do przedłużania postępowania. Brak przeszkód prawnych do końcowego załatwienia sprawy i niewydanie rozstrzygnięcia – mimo upływu ustawowych terminów – prowadzi w konsekwencji do uniemożliwienia stronie dochodzenia jej praw. Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził, że przewlekłości Ministra należy w niniejszej sprawie przypisać charakter rażącego naruszenia przepisu art. 6 i art. 12 kpa. Odnosząc się do zasady równości, na którą powołuje się Minister w odpowiedzi na skargę, uzasadniając kolejność rozpatrywania spraw wedle ich wpływu obawą o naruszenie zasady równości, stwierdzić należy, że nie można zasady równości odnosić do bezprawności działania. Argumentacja Ministra prowadzi do wniosku, że w przypadku dużej ilości spraw, aby nie naruszać zasady równości, żadna sprawa nie może być rozpatrzona w terminie. Zdaniem Sądu z zasady równości należy raczej wyprowadzić wniosek, że przede wszystkim należy podjąć kroki do zniesienia bezprawności w postaci bezczynności i przewlekłości w prowadzonych postępowań, aby zgodnie z zasadą równości każdy mógł oczekiwać na załatwienie swojej sprawy w terminie. Jednocześnie Sąd, mając na względzie okoliczności sprawy, uznał, że zasadne jest wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] zł, co stanowi dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-restrykcyjnym, mający na celu zmobilizowanie organu do szybkiego załatwienia sprawy. Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 i § 1a (pkt 1 i 2 sentencji wyroku) oraz art. 149 § 2 ppsa (pkt 3 sentencji wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804, ze zm.). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4, w związku z art. 120 powołanej ustawy.