II SA/Lu 12/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Sędzia NSA Jerzy Dudek po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością od decyzji Wojewody z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 33, art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), Prezydent Miasta L. odmówił M. B. udzielenia pozwolenia na odbudowę budynku renowacji oraz produkcji kołder i poduszek z instalacjami wewnętrznymi na działce nr [...] przy ul. [...] w L.. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta L. wskazał, że M. B. nie wypełniła wszystkich zobowiązań nałożonych na nią postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] w terminie przedłużonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] Do dnia [...] września 2017 r. nie doprowadziła bowiem projektu budowlanego do zgodności z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Jak wyjaśnił organ, projektowany budynek został usytuowany bezpośrednio przy granicy nr [...] zamiast w odległości nie mniejszej niż 3 m od tej granicy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej k.p.a.) po rozpoznaniu odwołania M. B., Wojewoda L. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że mając na uwadze, iż odbudowa zniszczonego po wybuchu gazu budynku, w miejscu jego pierwotnej lokalizacji, na istniejących fundamentach, na działce nr [...] wymaga uzyskania zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na odstąpienie od przepisu rozporządzenia dotyczącego lokalizacji budynków względem granicy działki, organ pierwszej instancji powinien był wystąpić z wnioskiem do Ministra Infrastruktury i Budownictwa o wydanie dla Prezydenta Miasta L. upoważnienia do wydania orzeczenia w sprawie wyrażenia zgody dla M. B. na takie odstępstwo, czego jednak nie uczynił. Wobec powyższego, w ocenie wojewody, wezwanie inwestorki w trybie art. 35 ust. 3 do usunięcia braków dokumentacji koniecznej do wydania pozwolenia na budowę, a po ich nieusunięciu w wyznaczonym terminie, zakończenie sprawy decyzją o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia M. B. pozwolenia na budowę, było przedwczesne. Sprzeciw od decyzji Wojewody L. z dnia [...] grudnia 2017 r. wniosła W. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L., zaskarżając tę decyzję w całości i zarzucając naruszenie: a/ art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez uchylenie decyzji Prezydenta Miasta L. N. [...] z dnia [...] października 2017 r. pomimo niezaistnienia przesłanek wskazanych w naruszonym przepisie; b/ art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Prezydenta Miasta L. N. [...] z dnia 9 października 2017 r. pomimo niezaistnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a.; c/ naruszenie art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodziła konieczność rozważenia jego zastosowania, w sytuacji, gdy w przedmiocie tej samej inwestycji Prezydent Miasta L. wydał postanowienie z dnia [...] października 2016 r., znak: [...] odmawiające wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935), wprowadzono do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.) instytucję sprzeciwu od decyzji. W myśl art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie zaś do treści art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Wobec zaś braku normy szczególnej, która nakazywałaby rozpoznać sprawę tego rodzaju w składzie trzech sędziów, tak jak ma to miejsce w postępowaniu uproszczonym (art. 120 p.p.s.a.), należy przyjąć, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 16 § 2 p.p.s.a., sprzeciw rozpoznaje sąd w składzie jednoosobowym. Wniesiony w rozpoznawanej sprawie sprzeciw jest zasadny, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Sądowoadministracyjna kontrola decyzji wydanej na podstawie powołanego wyżej przepisu wymaga w pierwszej kolejności sięgnięcia do treści art. 15 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo przyjmują, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. W związku z powyższym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko wyjątkowo, tj. wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a). W tym przypadku organ ma obowiazek wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Inaczej rzecz ujmując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15, Lex nr 2292208). Kontrola decyzji w ramach sprzeciwu wymaga w związku z tym oceny, czy w rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji uzasadnił w sposób należyty wydanie decyzji kasatoryjnej, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Rolą sądu jest zatem ocena, czy zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. w tym przypadku miało pełne uzasadnienie w materiale sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy dopuścił się istotnego naruszenia dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Naruszenie to jest następstwem wadliwej oceny konieczności wystąpienia przez organ pierwszej instancji o upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, a konkretnie od normy § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczącej odległości projektowanego budynku od granicy z sąsiednią działką nr [...]. Istotne jest bowiem, że w sprawie pozwolenia na odbudowę budynku renowacji oraz produkcji kołder i poduszek z instalacjami wewnętrznymi na działce nr [...] przy ul. [...] w L. toczyło się już postępowanie przed Prezydentem Miasta L., z tym, że jako wnioskodawca występował wówczas mąż skarżącej – T. B.. W ramach tego postępowania organ pierwszej instancji wystąpił do Ministra Infrastruktury i Budownictwa z wnioskiem o udzielenie upoważnienia na wyrażenie zgody na odstępstwo od § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegające na budowie ściany budynku bez otworów okiennych i drzwiowych w części południowej i ściany z otworami okiennymi w części zachodniej bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowaną nr [...]. Minister Infrastruktury i Budownictwa pismem z dnia [...] października 2016 r. odmówił organowi pierwszej instancji udzielenia upoważnienia na wyrażenie zgody na to odstępstwo, czym organ pierwszej instancji właściwy w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę był związany i wskutek czego postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. odmówił wyrażenia zgody na odstępstwo. Tymczasem w niniejszej sprawie, w której inwestorką, a zarazem inicjatorką postępowania jest M. B., w projekcie odbudowy tego samego budynku ponownie przewidziano usytuowanie jego ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w części południowej i ściany z otworami okiennymi w części zachodniej bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowaną nr [...]. Organ pierwszej instancji wezwał inwestorkę do usunięcia tego braku poprzez doprowadzenie projektowanego usytuowania budynku do stanu zgodnego z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (postanowienie z dnia 25 lipca 2017 r.), a wobec nieuzupełnienia tego braku w terminie, odmówił udzielenia pozwolenia na budowę. Wbrew stanowisku wojewody, organ pierwszej instancji nie miał w rozpoznawanej sprawie żadnych podstaw do występowania do właściwego ministra z wnioskiem o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo od powołanego wyżej przepisu techniczno-budowlanego. W obrocie prawnym funkcjonuje bowiem akt odmawiający udzielenia tego upoważnienia i wydane przez organ pierwszej instancji postanowienie odmawiające udzielenia zgody na odstępstwo, wydane w stosunku do tej samej inwestycji przy jej niezmienionym usytuowaniu. Nie jest przy tym istotne, że wówczas inwestorem nie była skarżąca, ale T. B.. Kluczowe znaczenie ma to, że akt ministra odmawiający udzielenia upoważnienia i wydane przez organ pierwszej instancji postanowienie odmawiające udzielenia T. B. zgody dotyczyły tego samego obiektu i tego samego odstępstwa od uregulowania zawartego w § 12 ust. 1 pkt 2 powołanego wyżej rozporządzenia. Dopuszczanie do wielokrotnego rozpoznawania przez organy administracji w niezmienionych okolicznościach faktycznych tego samego wniosku o wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych prowadziłoby do naruszenia wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości rozstrzygnięć oraz zasady budzenia zaufania obywateli do organów władzy publicznej zawartej w art. 8 k.p.a. Prezydent Miasta L. pozostawał z uwagi na tożsamość inwestycji oraz okoliczności sprawy związany postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., znak: [...] odmawiającym wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wydanym uprzednio w stosunku do T. B.. Tym samym niedopuszczalne jest ponowne rozważanie możliwości zastosowania art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego wobec inwestorki M. B.. Skoro, jak wyżej wskazano, nie było podstaw do przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania w sprawie zgody na odstępstwo od przepisu techniczno-budowlanego, odpadła jedyna wskazana przez organ drugiej instancji przesłanka wydania decyzji kasatoryjnej w oparciu o treść art. 138 § 2 k.p.a. W myśl art. 151a zd. 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W związku z tym sąd na podstawie art. 151a p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ drugiej instancji, związany oceną prawną zawartą w uzasadnienia tego wyroku, rozstrzygnie w przedmiocie wniosku M. B. o udzielenie pozwolenia na odbudowę budynku z instalacjami wewnętrznymi na działce nr [...] przy ul. [...] w L.. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł, jak w sentencji.