II SAB/Po 194/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 lutego 2018 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury we [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury we [...] do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury we [...] na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Skarga J. M. dotyczy zarzucanej przez niego bezczynności Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury we [...] w zakresie dotyczącym rozpoznania wniosku o udostepnienie informacji publicznej. Złożenie skargi poprzedzone zostało następującymi okolicznościami. Dnia [...] r. J. M. wysłał pocztą elektroniczną na adres Gminnego Ośrodka Kultury we W. kierowany do Dyrektora wniosek o udzielenie informacji publicznej. W treści wniosku, będącego załącznikiem do wiadomości e-mail, wnioskodawca zaznaczył, że już [...] r. wystąpił o udzielenie mu informacji na temat sposobu wykorzystania mienia, to jest nieruchomości zabudowanej zlokalizowanej w [...] przy ul. [...]. Odpowiedź na wniosek otrzymał dopiero [...] r. Stwierdzono w niej, że nieruchomość nie jest wykorzystywana. J. M. zaznaczył, że wiadomość ta została do niego wysłana w sposób anonimowy (nie zawierała podpisu). Skarżący wyjaśnił dalej, że pragnie wyjaśnić okoliczności możliwego wykorzystywania mienia publicznego na cele prywatne, stąd zdecydował o postawieniu [odrębnie] kolejnych pytań, które skierował do Dyrektor Gminnego Ośrodka Kultury we [...] 1. "Czy w przeciągu ostatniego roku korzystała Pani z mienia należącego do Gminy W. celem zamieszkania? Jeżeli tak, to a jakim celu? Proszę podać adres wykorzystywanego mienia oraz umowę użyczenia/najmu nieruchomości. 2. Czy w przeciągu ostatniego roku spędziła Pani okres pobytu dłuższy niż dobę w ramach nieruchomości należącej do Gminy W.? Jeżeli tak to w jakim celu? Proszę podać adres wykorzystywanego mienia oraz umowę użyczenia/najmu nieruchomości. 3. Czy w przeciągu ostatniego roku korzystała Pani z mienia należącego do Gminy W. celem spędzenia w nim nocy? Jeżeli tak, to w jakim celu? Proszę podać adres wykorzystywanego mienia oraz umowę użyczenia/najmu nieruchomości". W przesłanej J. M. w formie poczty elektronicznej wiadomości z dnia [...] r. wskazano, że wniosek zostanie rozpatrzony do [...] r. Pismem z dnia [...] r. wyjaśniono J. M., że żądana przez niego informacja znajduje się pod adresem: [...]. Wskazano także, że uwzględniając treść art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego został publikowany w Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. – uw. Sądu, dalej "u.d.i.p.") powyższe informacje nie podlegają udostępnieniu na wniosek. Pismem z dnia [...] r. J. M. wystąpił ze skargą na bezczynność wskazując, że naruszono art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nie udostepnienie mu żądanej informacji. Wniósł jednocześnie o zobowiązanie Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury we [...] do udostepnienia mu w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku żądanej informacji zgodnie z treścią wniosku z dnia [...] r. Wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. J. M. wyjaśnił, że dane dostępne pod podanym przez organ adresem Biuletynu Informacji Publicznej zostały zamieszczone dopiero [...] r., a więc w dacie, gdy kierowano do niego pismo z odpowiedzią. W ocenie skarżącego takie działanie nie wypełnia warunków z art. 10 u.d.i.p. i jest próbą uchylenia się od odpowiedzi na postawione pytania. J. M. dodał też, że informacja zatytułowana "Informacja o Ośrodku Żeglarskim w [...] należącym do gminy W." [zamieszczona w zakładce Biuletynu Informacji Publicznej – uw. Sądu] wprawdzie dotyczy mienia gminnego w [...] przy ul. [...], lecz nie jest informacją, o której udostępnienie skarżący się ubiegał w piśmie z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Gminnego Ośrodka Kultury we [...] wyjaśnił, że nie doszło do bezczynności, gdyż zawiadomiono skarżącego o niemożności załatwienia sprawy w terminie. Następnie J. M. udzielono odpowiedzi, że żądana informacja zamieszczona jest w Biuletynie Informacji Publicznej, a zatem zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. nie podlega ona udostępnieniu na wniosek. Końcowo organ zaznaczył, że niezadowolenie z udzielonej informacji nie stanowi podstawy do formułowania zarzutów, które zostały podniesione w skardze. Nie można więc mówić o bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a.") niniejsza sprawa została rozpoznania w trybie uproszczonym. Stosownie do art. 120 P.p.s.a. wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 P.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną czy niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego milczenia (bierności) podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten nie udostępnia informacji pozostając w przekonaniu, że nie jest ona informacją publiczną, względnie stoi na stanowisku, iż zadośćuczynił swojemu obowiązkowi (np. jak w tej sprawie – powołując się na fakt zamieszczenia określonych danych w Biuletynie Informacji Publicznej). W myśl art. 21 in principio u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Ponadto do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w art. 53 P.p.s.a. Dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania takich informacji. Wprawdzie kwestie te w niniejszej sprawie nie były pomiędzy stronami sporne, ale Sąd w granicach swej kognicji był zobligowany z urzędu przeprowadzić w tym zakresie własne rozważania. Wobec tego należy wskazać, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483), która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, określają ustawy (art. 61 ust. 4 ab initio Konstytucji). Aktem prawnym regulującym tę problematykę jest u.d.i.p., która normuje podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Znalazły się w nim m.in. informacje majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Z publicznie dostępnych danych opublikowanych na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Gminy W. wynika, że Gminny Ośrodek Kultury we W. jest jednostką organizacyjną tej gminy, działającą w ramach jej struktury. Stanowi więc z całą pewnością samorządową jednostkę budżetową (art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.). Zarazem Gminny Ośrodek Kultury jest samorządową instytucją kultury w rozumieniu art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 862 ze zm.). W świetle powyższego nie ulega więc wątpliwości, że Gminny Ośrodek Kultury we W. należy do jednostek publicznych, do których odnosi się u.d.i.p. W tym miejscu warto jednak doprecyzować, że w przypadku jednostek organizacyjnych takich jak rozważana, formalnie zobowiązanym do udostepnienia informacji publicznej jest nie tyle sama taka jednostka, a "podmiot [ją] reprezentujący", co wynika wprost z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Z tego powodu jako zobowiązanego do realizacji wniosku J. M. oznaczono Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury we [...], a nie Ośrodek jako taki. Sąd zaznacza przy tym, że oczywiście nie chodzi personalnie o osobę prywatną będącą dyrektorem, ale o piastuna tej funkcji. Przechodząc do oceny żądanej przez J. M. informacji wskazać należy, że z całą pewnością jest ona informacją publiczną. Skarżący domagał się danych o wykorzystaniu nieruchomości [...], a bezsporną w sprawie okolicznością jest, że nieruchomość ta należy do Gminy W. i jest administrowana m.in. przez Gminny Ośrodek Kultury we W. (wynika to z załączonej do akt "Informacji o Ośrodku Żeglarskich w [...] należącym do gminy W." – k. 10 akt sądowych). Żądana informacja dotyczy więc majątku samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Wypada zauważyć, że powyższej kwalifikacji wnioskowanej informacji nie kwestionował również organ. Zasadnicze sposoby (tryby) udzielania informacji publicznej, a także ograniczenia w jej udostępnianiu, normują przepisy u.d.i.p. Na gruncie tej ustawy przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ten ostatni przepis można w dalszych uwagach pominąć, gdyż dotyczy, niewystępującej w rozpoznawanej sprawie, sytuacji udostępniania informacji za opłatą). Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy należy zaznaczyć, że J. M. zażądał konkretnych danych dotyczących wykorzystywania gminnej nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Co prawda wniosek został ujęty w nieco niefortunnej formie słownej zrelatywizowanej do określonej osoby ("czy [...] korzystała Pani", "czy [...] spędziła Pani"), jednakże nie powinno ulegać wątpliwości, że skarżącemu nie chodzi o informację o danych osoby korzystającej, ale o dane o zakresie i podstawach udostępnienia rzeczonej nieruchomości (w skardze zaznaczył, że "pragnie wyjaśnić okoliczności możliwego wykorzystywania mienia publicznego"). Powyższych danych skarżący nie otrzymał w ogóle. Sąd zaznacza, że nie kwestionuje okoliczności podniesionych przez Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury we [...], iż J. M. przekazano określone informacje poprzez udostepnienie ich na witrynach gminnego Biuletynu Informacji Publicznej, przy jednoczesnym podaniu skarżącemu adresu odpowiedniej zakładki tego Biuletynu. Sąd nie zaprzecza też twierdzeniom organu, że co do zasady udostępnienie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej wyłącza obowiązek organu udzielania tej samej informacji na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Istotą problemu w niniejszej sprawie nie jest jednak to, że organ nie reagował na żądania J. M., a to że treściowo informacja z zakładki Biuletynu Informacji Publicznej, do której adres przekazano skarżącemu, nie zawiera odpowiedzi na zadane przez niego pytania. W "Informacji o Ośrodku Żeglarskim w [...] należącym do gminy W." mowa jest jedynie ogólnie o wyposażeniu Ośrodka Żeglarskiego i osobach nadzorujących. Nie ma natomiast ani jednego sprecyzowanego zdania na temat obiektu przy ul. [...] w [...], a także danych o jego wykorzystaniu w ostatnim roku (o co pytał skarżący). Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że Dyrektor Gminnego Ośrodka Kultury we [...] dopuścił się bezczynności w zakresie załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] r., stąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał organ do jego rozpoznania. Sąd jeszcze raz podkreśla w tym miejscu, że przedmiotem skargi jest bezczynność Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury, stąd niniejszy wyrok nie określa ani w najmniejszym stopniu nie sugeruje organowi w jaki sposób [merytorycznie] wniosek z dnia [...] r. powinien być rozpoznany. W szczególności wyrok nie przesądza, czy żądaną przez skarżącego informację należało mu udostępnić w trybie czynności materialno-technicznej (art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p.), względnie czy mogły zajść [oceni to organ] podstawy do odmowy udostępnienia informacji w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), przykładowo ze względu na prywatność osoby fizycznej (por. art. 5 u.d.i.p.). Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a P.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Na taką ocenę miało wpływ przede wszystkim to, że z okoliczności sprawy nie wynika, jakoby nieudzielenie informacji publicznej w zakresie żądanym przez J. M. było intencją Dyrektora. Kontekst podejmowanych czynności wskazuje raczej na nieporozumienie pomiędzy skarżącym a organem, co do tego jakich danych o majątku samorządowym ten pierwszy żądał. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Koszty te objęły zwrot uiszczonego wpisu w wysokości [...] zł (k. 19 akt sądowych).