II OSK 802/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia del. WSA Piotr Broda sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. i E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2828/17 w sprawie ze skargi Z. W. i E. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 21 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2828/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. W. i E. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Z. W. i E. P. Wyrok zaskarżyli w całości i zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie: I. obrazę przepisów postępowania, mającą wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, a mianowicie naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 lit. c P.p.s.a. - a to w wyniku pozostawienia w obrocie prawnym postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r., znak: [...], które zostało wydane przez naruszenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego następujących przepisów postępowania administracyjnego: 1) art. 18 w zw. z art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w ten sposób, że organ błędnie zastosował w sprawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. stwierdzając nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, podczas gdy w przedmiotowej sprawie przepisy przyznawały Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego prawo wniesienia zażalenia, co jednocześnie pozbawia organ prawa do stwierdzenia nieważności postanowienia Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r.; 2) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 59 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną ocenę, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego wydane zostało z rażącym postanowieniem prawa, podczas gdy w rzeczywistości na datę jego wydania postanowienie to było zgodne z prawem i brak było podstaw do stwierdzenia jego nieważności. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z uwagi na zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 182 § 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 18 w związku z art. 59 ust. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest bezpodstawny. Weryfikowane w postępowaniu nadzorczym postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego zostało wydane na podstawie art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 59 § 5 tej ustawy, na postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego przysługuje zażalenie. W myśl art. 126 K.p.a., stosowanego z mocy art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 – również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym, że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Oznacza to, że do postanowienia, wydanego na podstawie art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stosuje się przepisy art. 156-159 K.p.a. W sposób oczywiście sprzeczny z brzmieniem powołanych przepisów art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 126 K.p.a., skarżący stwierdzili, że instytucja stwierdzenia nieważności może być stosowana w postępowaniu egzekucyjnym, o ile na dane postanowienie nie służy zażalenie. Na mocy art. 157 § 1 K.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia. Organem wyższego stopnia w odniesieniu do postanowienia PINB o umorzeniu postępowania egzekucyjnego był MWINB. W myśl art. 20 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest kierownik powiatowej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień. Natomiast zgodnie z art. 23 § 1, nadzór nad egzekucją administracyjną sprawują organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji. Organem wyższego stopnia w stosunku do MWINB jest GINB (art. 88a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Podobnie jak w przypadku art. 17 pkt 3 K.p.a., podstawą ustalenia właściwości instancyjnej organów wyższego stopnia są bowiem przepisy ustaw materialnych (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 134). Zgodnie z art. 23 § 4 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organy sprawujące nadzór są jednocześnie organami odwoławczymi dla postanowień wydanych przez nadzorowane organy egzekucyjne. Nie ma więc podstaw do kwestionowania kompetencji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania zaskarżonego postanowienia. Dodać warto, że GINB nie był w niniejszej sprawie wierzycielem, w rozumieniu art. 1 pkt 13 oraz art. 59 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wbrew argumentacji skarżących, GINB nie miał prawa wniesienia zażalenia na postanowienie PINB o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Konstrukcja omawianego zarzutu oparta na tezie, według której, GINB jako wierzyciel nie miał kompetencji do wydania zaskarżonego postanowienia w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to teza wynikająca z błędnego zakwalifikowanie statusu GINB w niniejszej sprawie i sprzeczna z rzeczywistym brzmieniem powołanych przepisów art. art. 59 § 3 i 5 w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 126 w związku z art. 157 § 1 K.p.a. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną ocenę, że postanowienie PINB z dnia [...] stycznia 2011 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy na datę jego wydania było zgodne z prawem. Stwierdzenie nieważności decyzji MWINB z dnia [...] grudnia 2010 r. wywołało skutek ex tunc. Nie można w tej sytuacji twierdzić, że w chwili wydania postanowienie o umorzeniu postępowania było zgodne z prawem. Organy i Sąd pierwszej instancji zasadnie odwołały się do uchwały NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12 (ONSA i wsa 2013/1/1), według której, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Sporny problem, który spowodował uruchomienie trybu uchwałodawczego dotyczył konkurencji trybów nadzwyczajnych. Niejako przy okazji potwierdzono jednak w samej tezie uchwały stanowisko, zgodnie z którym, decyzja może utracić przymiot zgodności z prawem, jeśli doszło do stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o którą decyzja została wydana. Postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego było oparte o decyzję MWINB z dnia [...] grudnia 2010 r., stwierdzającą nieważność decyzji PINB dla m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2007 r., nakazującej określonych obowiązków na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 25 kwietnia 2007 r., decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., skutkowało zaistnieniem okoliczności wskazanej w art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skoro jednak następnie doszło do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., ze skutkiem ex tunc, to umorzenie postępowania egzekucyjnego stanowiło rażące naruszenie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.