II SA/Sz 1314/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich w Warszawie na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 22 listopada 2016 r., nr XXIV/576/16 w przedmiocie ustalenia na rok 2017 opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na parkingach strzeżonych oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 22 listopada 2016 r., nr XXIV/576/16, w sprawie ustalenia na rok 2017 opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na parkingach strzeżonych oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2016 r. poz. 5129). Skarżący zakwestionował § 1 i 2 wskazanej uchwały oraz przepisy zamieszczone w załącznikach nr 1 i 2, zarzucając, iż zostały one wydane z naruszeniem art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 – j.t. ze zm.) i wniósł o stwierdzenie ich nieważności. W uzasadnieniu skargi Rzecznik Praw Obywatelskich, dalej również jako "RPO", wywiódł, że materialnoprawna podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, dalej również jako "p.r.d.", w którym ustawodawca wskazał dwa czynniki, jakimi powinien kierować się organ stanowiący gminy przy ustalaniu opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym. Pierwszym z tych czynników jest konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów, drugim zaś są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Skarżący podkreślił, że korzystając z upoważnienia do ustalania stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi, organ powiatu ma obowiązek uwzględnić potrzebę skutecznego usuwania pojazdu z drogi jak również koszty usuwania i przechowywania pojazdu na parkingu strzeżonym na obszarze danego powiatu. Aby uwzględnić drugą ze wskazanych przesłanek, rada powiatu musi uprzednio dysponować informacją na temat tego, jakie są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. Chodzi tu zatem nie o koszty, które powiat ponosi w związku z wykonywaniem zadań usuwania pojazdów z dróg i przechowywania ich na parkingach, ale o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi odholowania i parkowania pojazdów, świadczone przez firmy i inne podmioty na terenie danego powiatu. RPO podniósł, że w niniejszej sprawie Rada Miasta Szczecin nie poczyniła ustaleń w zakresie kosztów usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach strzeżonych na terenie S.. Zdaniem Skarżącego, przemawia za tym okoliczność, że w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały brak jest jakichkolwiek informacji na temat wysokości kosztów dotyczących odholowania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach strzeżonych w S.. O wspominanych kosztach nie ma także żadnej wzmianki w protokole z sesji Rady Miasta Szczecin z dnia 22 listopada 2016 r., na której podjęto zaskarżoną uchwałę. Skoro zatem Rada Miasta Szczecin nie dysponowała informacjami dotyczącymi wysokości kosztów usług usuwania pojazdów z dróg publicznych w S. oraz kosztów ich parkowania na parkingach strzeżonych w S., to podejmując zaskarżoną uchwałę nie mogła uwzględnić przedmiotowych kosztów przy ustalania wysokości opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c ustawy Prawo o ruchu drogowym. Skarżący wskazał, że z uzasadnienia projektu uchwały wynika, że stawki opłat za odholowanie pojazdów z dróg w S. zostały nieznacznie obniżone w stosunku do roku 2016, gdyż zmniejszeniu uległy maksymalne stawki opłat, określone w stosownym obwieszczeniu Ministra Finansów. Rada Miasta Szczecin dostosowała stawi przedmiotowych opłat do unormowań zawartych w obwieszczeniu tak aby były one zgodne z tymi regulacjami. Była to jedyna okoliczność, którą wzięto pod uwagę ustalając wysokość opłat za odholowanie pojazdów, zaś stawki opłat za przechowanie nie uległy zmianie w stosunku do tych, które obowiązywały w roku poprzednim. Uchwałodawca nie wyjaśnił, jakimi względami kierował się ustalając ja na takim, a nie innym poziomie, natomiast znaczna część uzasadnienia została poświęcona danym statystycznym, dotyczącym przychodów uzyskiwanych przez Miasto S. z tego tytułu, które wykazują tendencję zwyżkową. Stąd – zdaniem RPO, wnosić należy, ze przy ustalaniu wysokości opłat pewną rolę odegrały także względy fiskalne. W świetle przytoczonych okoliczności, nie ulega, w ocenie Skarżącego, wątpliwości, że określając stawki opłat Rada Miasta Szczecin nie rozważała co najmniej jednego z kryteriów, o których mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d., co oznacza, że przy podjęciu zaskarżonej uchwały doszło do przekroczenia granic swobody regulacyjnej, gdyż organ nie wziął pod uwagę wszystkich wskazanych przez ustawodawcę kryteriów. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Szczecin wniosła o oddalenie skargi w całości, przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie od Rzecznika Praw Obywatelskich na rzecz Rady Miasta Szczecin kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając zajęte w sprawie stanowisko organ wyjaśnił, że ustalenie wysokości stawek opłat za usunięcie pojazdów z dróg i przechowywania ich na parkingu strzeżonym nastąpiło zgodnie z obowiązującym prawem. Podkreślił, iż regulacja zawarta w art. 130a ust. 6 ww. ustawy stanowi, że opłaty powinny być kształtowane z uwzględnieniem kosztów usuwania i przechowywania pojazdów, przy uwzględnieniu konieczności sprawnej realizacji zadań, które to nie mogą przekraczać maksymalnych kwot opłat za usunięcie pojazdu. Ustawodawca zatem pozostawił w tym zakresie tzw. luz decyzyjny, pozwalający poszczególnym powiatom na kształtowanie stawek ww. opłat na poziomie zapewniającym sprawną realizację zadań, dostosowanym do warunków ukształtowanych na terenie danej społeczności lokalnej. Dalej organ wywodził, że biorąc pod uwagę specyfikę rynku lokalnego, w celu sprawnego wykonywania zadania polegającego na usuwaniu pojazdów Gmina Miasto S. zorganizowała swój parking oraz zakupiła własną lawetę. Utrzymanie tych urządzeń generuje koszty, które są przedstawiane globalnie radnym. Nie ma zobowiązania ustawowego, aby powiat wykonując swoje zadania korzystał z usług firm zewnętrznych. Ustawodawca wskazuje na konieczność uwzględnienia faktycznych kosztów, a nie ich wartości rynkowych. Zadanie nałożone na powiat ma być wykonywane sprawnie, co niekiedy generuje wyższe koszty, od najniższych stawek oferowanych przez rynek. Ponadto pewność należytego wykonania przez własne jednostki w kontekście doświadczeń z lat ubiegłych również powinna być brana pod uwagę przy wyborze sposobu wykonywania zadania, a co za tym idzie ponoszonego kosztu. Rada Miasta nie zgodziła się z zaprezentowanym przez Skarżącego stanowiskiem odnośnie kierowania się przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały wyłącznie względami fiskalnymi wyjaśniając, że pojazdy usuwane z drogi bez zgody właściciela na zlecenie uprawnionych do tego podmiotów, w szczególności Policji, Straży Granicznej, Inspekcji Transportu Drogowego, Straży Miejskiej odprowadza się na parking strzeżony, na którym pozostają do czasu odebrania pojazdu i uiszczenia przez niego stosownej opłaty. Niejednokrotnie pojazdy te nie są odbierane przez właścicieli, co w konsekwencji generuje deficyt w budżecie zadania, z powodu nieuiszczenia opłaty. Gmina zobowiązana jest zaś do pokrycia należności firmie zewnętrznej za wykonane usługi usunięcia pojazdu niezależnie od wniesienia opłaty przez właściciela pojazdu. Gmina dysponuje możliwością dochodzenia na drodze administracyjnej zwrotu kosztów, nakładającej na właściciela pojazdu w trybie decyzji administracyjnej koszty związane z usunięciem, przechowaniem, likwidacją pojazdu, jednak dopiero z chwilą nabycia przez nią własności pojazdu i jego likwidacji. Proces ten trwa jednakże przez okres kilkunastu miesięcy, co wynika z przyjętej w ustawie Prawo o ruchu drogowym procedury, związanej z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu nieodebranego, a następnie sprzedaży lub jego likwidacji. Dochodzenie zwrotu tych kosztów od właścicieli obarczone jest w większości przypadków wadą nieskuteczności z uwagi na brak możliwości ustalenia właściciela pojazdu, jego przebywanie w zakładzie karnym, brak miejsca zameldowania, bądź zatrudnienia lub nie posiadanie środków na zapłatę tych kosztów. Gmina Miasto S. chcąc więc prawidłowo wywiązać się z ciążących na niej w myśl art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym obowiązków w sposób zapewniający sprawną realizacji tych zadań powiatu, każdorazowo przy określaniu wysokości opłat nie opiera się wyłącznie na kryterium jednostkowych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, lecz także bierze pod uwagę analizę różnicy przychodów uzyskanych z wykonywanego zadania z tytułu sprzedaży pojazdów, bądź ich likwidacji oraz środków pochodzących z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska oraz wydatków jakie ono generuje związanych z utrzymaniem lawety Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego, parkingu, umów zawieranych z podmiotami zewnętrznymi. Weryfikacja powyższych kosztów dokonana przed podjęciem uchwały prowadzi do wniosku, że koszty ponoszone przez Gminę Miasto S. w ubiegłych dwóch latach budżetowych przewyższyły znacząco wpływy uzyskane z tytułu wnoszonych przez właścicieli opłat. W ocenie Rady Miasta uchwalone na dany rok stawki powinny być przyjęte na poziomie, który pozwoli gminie przynajmniej na pokrycie kosztów całego zadania. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej przyjęcie przy ocenie zasadności wysokości stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów kwot odpowiadającym rzeczywistym stawkom oferowanym przez podmioty zewnętrzne na obszarze właściwości danego powiatu wykluczyłoby możliwość osiągnięcia przez gminę stanu sprawnej realizacji zadań, o której mowa w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a przepis ten pozbawiony by został de facto racji bytu. Jak wynika z zestawienia kosztów i przychodów Gminy Miasto S., przychód z zadania nie wystarcza na pokrycie kosztów generowanych w związku z realizacją zadania, a więc wbrew zarzutom Rzecznika Praw Obywatelskich brak dochodu wyklucza kierowanie się przez organ względami fiskalnymi przy uchwalaniu tych stawek. Stąd też w uzasadnieniach projektów uchwał Rada Miasta Szczecin uwydatnia przychody z realizacji zadania, a nie rzeczywiste koszty ponoszone na rzecz podmiotów zewnętrznych wykonujących poszczególne czynności. Zdaniem organu, jedynie zestawienie wpływów i wydatków pozwala w sposób rzetelny ocenić czy zadanie się bilansuje, przynosi dochód, czy stratę, a to z kolei przenosi się na ocenę zasadności wysokości przyjętych przez Gminę stawek. Sam brak odniesienia się w uzasadnieniu uchwały do szczegółowych kalkulacji kosztów nie oznacza, że analiza taka nie została dokonana. Każdorazowo przy okazji podejmowania kolejnych uchwał bierze się pod uwagę wyniki realizacji zadania weryfikując straty, bądź dochód, co stanowi dla każdej następnej kalkulacji miarodajny punkt odniesienia. Ustalając wysokość stawek opłat rada powiatu musi zatem uwzględnić każdorazowo całkowity koszt realizacji zadania w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów, który obejmuje posiadanie odpowiedniego sprzętu, na wypadek braku niepublicznych podmiotów realizujących te zadania bądź rozwiązania zawartych umów, tak by nieprzerwanie móc wypełniać obowiązki nałożone na powiat, zapewnienie etatu dla osób obsługującej sprzęt służący usuwaniu pojazdów, jak też dla funkcjonariuszy straży miejskiej, którzy są między innymi uprawnieni do wydania dyspozycji usunięcia pojazdu w sytuacjach, o których mowa w art. 130a ust. 1 pkt 1, 4 i 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, okoliczność ponoszenia ryczałtowych kosztów wynikających z realizacji umów z podmiotami zewnętrznymi w związku ze stałą gotowością do realizacji zadań z zakresu usuwania pojazdów, której to okoliczności nie uwzględnia się w zakresie cen rynkowych. Rada Miasta końcowo podkreśliła, że stawki maksymalne ustalane przez właściwego ministra mają zagwarantować możliwość sprawnej realizacji zadania, a w dużych miastach tylko ustalenie ich na poziomie zbliżonym do maksymalnego pozwoli uniknąć znaczących strat wynikających z nieodebrania pojazdu przez właściciela co z kolei związane jest z brakiem opłaty. Biorąc pod uwagę całokształt zadania, uzasadnienie zaskarżonej uchwały, wykazujące przychody i wydatki, uzasadnia wprost przyjęcie takich a nie innych stawek, bo kalkulacja stawek jedynie na podstawie kosztów usuwania i przechowywania pojazdów, bez jednoczesnego wykazania realnie ponoszonych kosztów (bez gwarancji przychodów) nie pozwoli właściwie ocenić zadania i ustalić stawek zapewniających właściwą jego realizację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, którego materialnoprawną podstawę stanowi art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z treścią tego przepisu rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg i przechowywanie pojazdów na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. W art. 130a ust. 6a ustalono maksymalną wysokość stawek kwotowych opłat, za umieszczenie na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym pojazdów usuniętych z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Maksymalne stawki opłat określone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b p.r.d.). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, o których mowa w ust. 6a, z uwzględnieniem zasady określonej w ust. 6b, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych (art. 130a ust. 6c p.r.d.). Ustawodawca w art. 130a ust. 6 p.r.d. określił dwie przesłanki, którymi powinien kierować się organ samorządu powiatu podejmując uchwałę na podstawie tego przepisu. Są to: konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W zakresie pierwszej z wymienionych przesłanek rada powiatu powinna przeanalizować jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług również w dni ustawowo wolne od pracy. Z kolei ustalenie wysokości opłat w oparciu o drugą z wymienionych przesłanek powinno obejmować ustalenie kosztów tego typu usług świadczonych na terenie powiatu, którego uchwała dotyczy. Ustalenie zaś wysokości globalnej stawek opłat powinno stanowić wypadkową wymienionych wyżej przesłanek. Uzasadnienie uchwały powinno szczegółowo określać jakie dane zostały wzięte pod uwagę, w taki sposób, aby poddawała się ona kontroli w szczególności w zakresie tego, czy uchwałodawca ustalając wysokość poszczególnych stawek nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia, uwzględniając kryteria nie przewidziane w ustawie. Podkreślenia bowiem wymaga, że ustawodawca określając w art. 130a ust. 6 jedynie dwa opisane wyżej kryteria, które powinny stanowić podstawę ustalenia wysokości opłat, wykluczył jednocześnie możliwość kierowania się przy podejmowaniu uchwały innymi względami, aniżeli te, które zostały wymienione w treści tego przepisu. Oznacza to, że żadne inne względy, w szczególności odnoszące się do kosztów ponoszonych z tego tytułu przez powiat, kalkulacji strat wynikających z konieczności ponoszenia kosztów, które nie zostaną nigdy zwrócone przez właścicieli odholowanych i przechowywanych na parkingu strzeżonym pojazdów i w konsekwencji ustalenia opłat na takim poziomie, aby ryzyko tych strat chociażby częściowo zminimalizować, nie mogą być brane pod uwagę. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zatem przyznać rację Rzecznikowi Praw Obywatelskich, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 130a ust. 6 ustawy prawo o ruchu drogowym, bowiem lektura jej uzasadnienia prowadzi do wniosku, że uchwałodawca, ustalając wysokość opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na parkingach strzeżonych kierował się kryteriami nieprzewidzianymi w ustawie, nie biorąc w ogóle pod uwagę kosztów usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. Podnoszone przez organ argumenty odnoszące się do uwzględnienia przy ustalaniu stawek na maksymalnym przewidzianym przez prawodawcę poziomie kosztów realizacji zadania i konieczności uwzględnienia również strat wynikających z braku możliwości wyegzekwowania kosztów od właścicieli pojazdów i długotrwałości procedur związanych z przejęciem własności nieodebranych pojazdów przez powiat nie mogły zatem zostać uwzględnione. Ustawodawca nakładając na powiat obowiązki wynikające z art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym określił bowiem ściśle kryteria, które winny być brane pod uwagę przy podejmowaniu uchwały, o której mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d. i tego rodzaju kalkulacja w kryteriach tych się nie mieści. Przyznać należy, że ustawodawca wskazując na konieczność wzięcia pod uwagę kryterium sprawnej realizacji zadań pozostawił organom samorządu powiatu pewien luz decyzyjny, wynikający z możliwości takiej organizacji usuwania i przechowywania pojazdów, która z jednej strony zapewni skuteczność i szybkość działania, a także zapewnienie ciągłości usług z drugiej. W zakresie tego kryterium mogą się zatem mieścić zarówno organizacja własnego parkingu, zakup lawety i koszty ponoszone z tego tytułu, jak również konieczność ponoszenia kosztów zapewnienia świadczenia usług w dni ustawowo wolne od pracy. Kalkulacja kosztów w tym zakresie winna jednak znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia do uchwały i być na tyle czytelna, aby poddawała się weryfikacji. Lektura uzasadnienia zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że ustalając wysokości stawek kierowano się głównie analizą przychodów z tego tytułu, nie wzięto natomiast pod uwagę kryteriów, o których mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d., w szczególności nie przeanalizowano kosztów usuwania i przechowania pojazdów na terenie Miasta S.. W ocenie Sądu Rada Miasta błędnie utożsamia obowiązek wzięcia pod uwagę kosztów usług na terenie powiatu z koniecznością dostosowania do nich wysokości ustalanych stawek opłat za usunięcie i przechowanie pojazdu. Jak bowiem wyżej wskazano wysokość jednostkowej stawki powinna stanowić wypadkową obu kryteriów, co z kolei nie oznacza konieczności automatycznego dostosowania wysokości stawki do średnich kosztów usług określonego typu. Ustalenie stawek powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei pozwoli na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelne analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy. W omawianej sprawie takiej analizy nie dokonano, co czyni skargę Rzecznika Praw Obywatelskich zasadną i stanowi podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 – j.t. ze zm.).