II SA/Kr 1599/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Agnieszka Nawara- Dubiel (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2017 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 20 października 2016 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 9 grudnia 2014 r. znak: [...], nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budynku usługowo-mieszkalnego, wybudowanego na działkach ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości [...] Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez S. P. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 20 października 2016 r., znak [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając to rozstrzygnięcie [...] WINB wskazał, że postępowanie przed organem I instancji zostało wszczęte w związku z wnioskiem S. P. dotyczącym wybudowania niezgodnie z ustaleniami pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego, wybudowanego na działkach ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości [...]. Budowa tego budynku usługowo-mieszkalnego została poprzedzona uzyskaniem przez inwestora K. D. decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 2 lipca 2008 r. znak: [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego i na budowę budynku usługowo mieszkalnego wraz infrastrukturą techniczną. Decyzja ta jest ostateczna. Ponadto w aktach administracyjnych znajduje się decyzja PINB nr [...] z dnia 3 sierpnia 2010 r. znak: [...], udzielająca pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu, pod warunkiem wykonania do 31 października 2010 r. wskazanych w tej decyzji robót budowlanych. Również ta decyzja jest ostateczna. Zgodnie z zapisami protokołu kontroli PINB z dnia [...] sierpnia 2010 r. PINB dokonał ponownego sprawdzenia obiektu z zatwierdzonym projektem budowlanym, nie ujawniając uchybień wskazanych w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W zaistniałym stanie faktycznym mamy do czynienia z sytuacją domagania się przez S. P. władczej reakcji organu nadzoru budowlanego wobec wskazywanego przez S. P. faktu wybudowania przedmiotowego obiektu budowlanego niezgodnie z udzielonym wcześniej pozwoleniem na budowę. Reakcja ta, z uwagi na przedmiot postępowania winna nastąpić w oparciu o przepisy art. 50-51 u.p.b., bowiem miałaby dotyczyć naruszenia przepisów określanego w prawie budowlanym jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Nie można się jednak zgodzić z takim twierdzeniem, a wydana przez PINB decyzja odpowiada prawu. W obrocie prawnym pozostaje bowiem decyzja PINB udzielająca pozwolenia na użytkowanie nr [...] z dnia 3 sierpnia 2010 r. znak: [...], jest decyzją ostateczną i jako taka korzysta z zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Tylko z tego faktu wynika, że wnioski S. P. zmierzające do prowadzenia postępowania w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu nie mogą odnieść zamierzonego skutku prawnego. Przywołano orzeczenie NSA, z którego wynika, że uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu pozbawia organ nadzoru budowlanego możliwości prowadzenia postępowania naprawczego, bowiem decyzja o pozwoleniu na użytkowanie kończy proces budowlany i stanowi potwierdzenie legalności zrealizowanego obiektu. W świetle tych okoliczności w niniejszej sprawie właściwą decyzją kończącą postępowanie jest decyzja o jego umorzeniu postępowania. Brak jest w przedmiotowej sprawie materialnoprawnej podstawy do władczej ingerencji organów nadzoru budowlanego. Odnosząc się do treści odwołania wskazano, że z powodu pozostawania w obrocie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy nie mogą zająć merytorycznego stanowiska w niniejszej sprawie, zatem nie jest także możliwe ustosunkowanie się do zarzutów odwołującego, w tym także do ustaleń PINB dokonanych podczas kontroli prowadzonych w ramach niniejszego postępowania, bowiem z wyżej przytoczonych powodów nie są one ważkie dla losów postępowania, a jako takie dotyczyć mogą kwestii rozstrzygniętej już uprzednio decyzją administracyjną. W kwestiach natomiast innych robót budowlanych, które mogły zostać wykonane po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na użytkowanie, organ I instancji może prowadzić odrębne postępowania, które jednak nie mogą dotyczyć istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu lub innych warunków wydanego wcześniej pozwolenia na budowę. Ponadto [...]WINB, w odniesieniu do innych zarzutów odwołania, dotyczących kwestii stricte proceduralnych wskazał, że nie miały one wpływu na wydane rozstrzygnięcie i z punktu widzenia sposobu zakończenia niniejszej sprawy są one nieistotne, bowiem w nakreślonym stanie faktycznym i prawnym, popartym poglądami orzecznictwa sądowoadministracyjnego, PINB zasadnie umorzył niniejsze postępowanie stwierdzając brak podstaw do jego prowadzenia. Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S. P., zarzucając jej naruszenia prawa, które miało wpływ na wynik sprawy - to jest: art. 105 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania administracyjnego, pomimo że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do wydania decyzji oraz podjęcia innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego, które organ winien był sam podjąć z urzędu w słusznym interesie społecznym i załatwić sprawę a to choćby po myśli a) art. 50, 50a, 51 Prawa budowlanego - doprowadzając do zgodnego z prawem funkcjonowania obiektu budowlanego K. D., b) art. 61, 66, 71, 71a Prawa Budowlanego - doprowadzając do usunięcia nieprawidłowości obiektu budowlanego K. D., wobec zmiany sposobu jego użytkowania lub naliczenia opłaty legalizacyjnej za naruszenia prawa, c) art. 91 a, 57 ust. 7 Prawa Budowlanego - zawiadamiając organy ścigania wobec użytkowania obiekty niezgodnie z przepisami przez K. D. czy też wymierzając mu karę administracyjną, albowiem już z samego materiału zgromadzonego w sprawie wynikało, iż mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonych warunków zabudowy, projektu budowlanego, pozwolenia na użytkowanie wobec: samoczynnej zmiany parametrów obiektu budowlanego w tym kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości i liczby kondygnacji, poprzez bezpośrednie podwyższenie budynku z dozwolonych 14,00 metrów do niedozwolonych 15,77 metra; występowania immisji dźwiękowych, które wobec zainstalowania urządzeń przemysłowych znacznie przekraczają dopuszczalne normy hałasu, czy też wobec braku posiadania połączenia z drogą publiczną przez nieruchomość. Ponadto z ostrożności procesowej zarzucono naruszenia prawa, które miało wpływ na wynik sprawy to jest: art. 105 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania administracyjnego pomimo, że zachodziły przesłanki do podjęcia innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego i administracyjnego, które organ winien był sam podjąć z urzędu w słusznym interesie społecznym bez względu na wniosek strony i załatwić sprawę a to choćby po myśli: a) art. 84a, 85 w zw. z art. 84b ust. 3 Prawa Budowlanego - zawiadamiając Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, celem ewentualnego wznowienia czy też stwierdzenia nieważności postępowania przez ten organ, w zakresie pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie,(wraz z zawieszeniem niniejszego postępowania do czasu rozpatrzenia w/w kwestii), b) art. 145, 154 k.p.a., wznawiając lub stwierdzając nieważność postępowania z urzędu w zakresie pozwolenia na budowę i użytkowanie, wobec wyjścia na jaw nowych dowodów i okoliczności faktycznych, tudzież fałszerstwa i przestępstwa, czy tez rażącego naruszenia prawa (wraz z zawieszeniem niniejszego postępowania do czasu rozpatrzenia w/w kwestii) albowiem już z samego materiału zgromadzonego w sprawie, wynikało, iż mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonych warunków zabudowy, projektu budowlanego, pozwolenia na użytkowanie, wobec rozbieżności parametrów obiektu budowlanego w tym kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości i liczby kondygnacji, z dozwolonych 14,00 metrów do niedozwolonych 15,77 metra. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją PINB, względnie uwzględnienie skargi i zobowiązanie organu do wydania w określonym czasie decyzji wskazując sposób załatwienia sprawy lub sposób jej rozstrzygnięcia. Wniesiono również o poinformowanie postanowieniem właściwych organów, w tym w szczególności Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie. Skarżący wniósł też o dopuszczenie dowodów uzupełniających (obok tych zalegających już w aktach sprawy na które powołuje się także skarżący w skardze). W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Jak wynika z tych przepisów zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa - materialnego bądź procesowego - jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonana na podstawie tych kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Problem prawny wymagający rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy postępowanie legalizacyjne dotyczące realizacji budowy z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, może być prowadzone przez organ nadzoru budowlanego w sytuacji istnienia w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zdaniem Sądu odpowiedzi na to pytanie jest negatywna i tym zakresie Sąd podziela poglądy przedstawione przez organ w zaskarżonej decyzji. Stosownie bowiem do art. 59 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm., według stanu prawnego na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tj. na dzień 3 sierpnia 2010 r.), właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a (ust. 1). Właściwy organ może w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych (ust. 2 ). Jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w ust. 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót (ust. 3). Zgodnie z art. 59a ustawy prawo budowlane, właściwy organ przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Kontrola ta obejmuje sprawdzenie: 1) zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu; 2) zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie: a) charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), d) wykonania urządzeń budowlanych, e) zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego; 3) wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego; 4) w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu; 5) uporządkowania terenu budowy. W uzasadnieniu zalegającej w aktach sprawy (k. 48 akt adm.) decyzji PINB w [...] znak; [...] z dnia 3 sierpnia 2010 r. w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wydanej z zastrzeżeniem wykonania robót budowlanych, odnotowano, że :" na podstawie protokołu kontroli obiektu budowlanego przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2010r. i sprawdzeniu przedłożonych dokumentów , budynek kat. XIV – usługowo – mieszkalny spełnia warunki określone w art. 59a ust. 1 w związku z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i nadaje się do użytkowania pod warunkiem wykonania robót budowlanych o których mowa wyżej". Roboty te jak wynika z decyzji, to balustrady z wypełnieniem w oknach od strony północnej w pionie klatki schodowej. Jak zatem wynika z przytoczonych wyżej przepisów, wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu oznacza, że został on wykonany zgodnie z projektem budowlanym, zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ nadzoru budowlanego przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie dokonał kontroli obiektu pod kątem zgodności wykonanych robót z projektem i pozwoleniem na budowę. Wydanie zatem pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, wskazuje na brak podstaw do prowadzenia w przedmiotowej sprawie postępowania naprawczego w zakresie odstępstw od projektu budowlanego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2014 r., sygn. II OSK 2925/12, "Jeżeli organ nadzoru budowlanego w trakcie postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stwierdzi konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 51 p.b., to powinien z urzędu wszcząć takie postępowanie w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Wobec tego, że organ nadzoru budowlanego jest właściwy zarówno do prowadzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, jak i do prowadzenia postępowania naprawczego, to brak jest racjonalnych przesłanek do prowadzenia odrębnych postępowań." W niniejszej sprawie organ nie stwierdził nieprawidłowości, wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie i pozostaje ona w obrocie prawnym. Postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego skierowanym na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Instytucja pozwolenia na użytkowanie została wprowadzona między innymi w celu zagwarantowania inwestorowi takiego zakończenia prawnego procesu inwestycyjnego, aby mógł on korzystać ze zrealizowanej i zakończonej prawnie inwestycji - użytkować obiekt. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i uzyskanie przez tę decyzję przymiotu ostateczności, chronionego zasadą trwałości określoną w art. 16 k.p.a., stanowi dla inwestora ustawową gwarancję, iż może on prawnie korzystać ze zrealizowanego w sposób legalny obiektu budowlanego i to w pełnym znaczeniu tego "korzystania", jako korzystanie z rzeczy (obiektu stanowiącego nieruchomość lub jej część), tak w znaczeniu publiczno-prawnym jak i prywatno-prawnym (A. Plucińska-Filipowicz, Prawo Budowlane w Orzecznictwie Sądów Administracyjnych (w:) Nieruchomości 2012, nr 8). Istnienie w obrocie prawnym decyzji o zezwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego, którego to pozwolenie dotyczy. Nie można prowadzić postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny. Jest to sprzeczne z regułami porządku prawnego, zasadami legalności i praworządności - art. 6 i 7 k.p.a. i podważa zaufanie do organów państwa (tak: NSA w Warszawie w wyroku z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. II OSK 2012/11, który to pogląd Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę w całości podziela) W tym stanie rzeczy nie zasługują na aprobatę zarzuty podnoszone w skardze, związane z zastosowaniem art. 105 k.p.a. ze względu na bezpodstawne, zdaniem skarżącego, umorzenie postępowania naprawczego. Postępowanie takie może być prowadzone jedynie wtedy, gdy ma swój przedmiot określony hipotezą art. 50 ust. 1 pr. bud. Jeśli ustalono, iż przedmiotu takiego nie ma, a tak należy przyjąć wobec uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu po przeprowadzonej kontroli, to postępowanie podlega umorzeniu. Ewentualne prowadzenie postępowania legalizacyjnego byłoby możliwe dopiero po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jednakże kwestia ta dalece wykracza poza przedmiot niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Wobec powyższego skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.