I OSK 3526/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1548/17 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 2 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1548/17, oddalił skargę R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent Miasta Tarnowa decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 1, art. 2, art. 4, art. 5 ust. 1, art. 6, art. 9 , art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r., poz. 162) w zw. z art. 17 ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2006 r., Nr 139, poz. 992 z późn. zm,.), w pkt 1) odmówił R. B. przyznania zasiłku dla opiekuna za okres od dnia 1 kwietnia 2013 r. do dnia 31 października 2013 r.; w pkt 2) przyznał stronie zasiłek dla opiekuna na okres od dnia 1 listopada 2013 r. do dnia 14 maja 2014 r. w wysokości 520,00 zł miesięcznie wraz z ustawowymi odsetkami. Od powyższej decyzji R. B. złożył odwołanie, podnosząc, że odsetki ustawowe powinny być liczone do dnia wydania zaskarżonej decyzji tj. do dnia 9 sierpnia 2017r., zaś organ naliczając odsetki "ograniczył się do naliczenia ich do dnia 14 maja 2014 r." Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia [...] października 2017 r., utrzymało mocy decyzję organu I instancji. Organ podkreślił, że ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów weszła w życie w dniu 14 maja 2014 r. Zatem zasiłek dla opiekuna przyznany w okresie od listopada 2013 r. do kwietnia 2014 r. winien mieć obliczone odsetki ustawowe za okres do dnia wejścia w życie ustawy, czyli do dnia 14 maja 2014 r. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu w zakresie wysokości przyznanych odsetek w punkcie 2 decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 2 kutego 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1548/17 oddalił skargę. Sąd wskazał, że zgodnie z regulacjami art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów: Art. 2 ust. 1. Zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. 2. Zasiłek dla opiekuna przysługuje: 1) za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. poz. 992, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.; 2) od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. 3. Zasiłek dla opiekuna za okresy, o których mowa w ust. 2 pkt 1, przysługuje wraz z odsetkami ustalonymi w wysokości odsetek ustawowych, określonej przepisami prawa cywilnego. 4. Odsetki, o których mowa w ust. 3, przysługują do dnia wejścia w życie ustawy. Sąd wskazał, że datę wejścia w życie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów określa art. 26 stanowiąc, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, zatem odsetki przysługują do dnia 14 maja 2014 r. Sąd zaznaczył, że przepisy art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów stanowią dwie odrębne podstawy prawne do ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna odnoszące się do dwóch różnych okresów: jeden za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 14 maja 2014 r. i drugi za okres od dnia 15 maja 2014 r. Różny jest także sposób ustalania zasiłku dla opiekuna, gdyż tylko za okresy, o których mowa w art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy zasiłek przysługuje wraz z odsetkami. Sąd podkreślił, że postanowienia ustawy są w tym zakresie jasne i nie budzące wątpliwości. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy prawidłowo zastosowały nie budzący wątpliwości interpretacyjnych przepis art. 2 ust. 4 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Od powyższego wyroku skarżący, reprezentowany przez adwokata z urzędu, wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o: - uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r. oraz w zaskarżonym zakresie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia [...] sierpnia 2017 r., ewentualnie, wniesiono o: - uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniesiono o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Wniesiono o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu. Jednocześnie oświadczono, że opłata nie została zapłacona w całości lub w części. Na zasadzie art.179a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), w razie uznania przez WSA w Krakowie, że w niniejszym postępowaniu podstawy skargi kasacyjnej są uzasadnione, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o ponowne rozpoznanie sprawy. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 2 ust. 4 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów z dnia 4 kwietnia 2014 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 567 ze zm.) w zw. z art. 2 Konstytucji RP – poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie zasady zaufania państwa i stanowionego przez nie prawa poprzez uznanie, iż skarżącemu jako osobie, której przyznany został zasiłek dla opiekuna na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów z dnia 4 kwietnia 2014 r., należą się odsetki jedynie do dnia wejścia w życie ustawy, podczas gdy odsetki te powinny należeć się skarżącemu do dnia zapłaty włącznie przyznanego skarżącemu zasiłku dla opiekuna; 2. art. 2 ust. 4 w/w ustawy w zw. z art. 2 Konstytucji RP – poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych przez uznanie, iż skarżącemu jako osobie, której przyznany został zasiłek dla opiekuna na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy, należą się odsetki jedynie do dnia wejścia w życie ustawy, podczas gdy prawo do tych odsetek skarżący nabył zgodnie z art. 2 ust 3 ustawy, a należą się one skarżącemu do dnia zapłaty przyznanego skarżącemu zasiłku dla opiekuna; 3. art. 2 ust. 4 powołanej ustawy w zw. z art. 77 ust 1. Konstytucji RP – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i naruszenie zasady wskazanej w art. 77 ust. 1 Konstytucji RP oraz pozbawienie skarżącego prawa do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, tj. poprzez ograniczenie naliczenia należnych skarżącemu odsetek jedynie do dnia wejścia w życie ustawy, podczas gdy odsetki te powinny się należeć Skarżącemu do dnia zapłaty przyznanego skarżącemu zasiłku dla opiekuna. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny pływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie decyzją z dnia [...] października 2017 r., w sytuacji, gdy przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 2 ust. 4 powołanej ustawy w zw. z art. 2 Konstytucji RP, w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP – uzasadniającymi jej uchylenie ze względu na naruszenie prawa materialnego, polegającym na błędnej interpretacji i niewłaściwym zastosowaniu w/w przepisu, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie decyzją z dnia [...] października 2017 r., w sytuacji, gdy przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz zastąpienie zasady swobodnej oceny dowodów, dowolnością, pochopnością i ich nienależytym rozważeniem, co w konsekwencji doprowadziło do rozstrzygnięcia wszelkich wątpliwości w niniejszej sprawie na niekorzyść skarżącego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący w dniu 16 maja 2014 r. (czyli w drugim dniu obowiązywania ustawy) złożył wniosek ustalenie prawa do zasiłku w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym bratem Z. B. Jednakże dopiero po długotrwałym postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, po ponad 3 latach od złożenia przez skarżącego wniosku o ustalenie prawa do zasiłku wydana została decyzja o przyznaniu mu zasiłku dla opiekuna za okres od dnia 1 listopada 2013 r. do dnia 14 maja 2014 r. Podkreślono, że w związku z tym przez ponad 3 lata skarżący pozbawiony był należnego mu zasiłku dla opiekuna. Tym samym – w ocenie skarżącego kasacyjnie – zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 2 ust. 4 ustawy, który ogranicza okres, za jaki przysługują w sprawie skarżącemu odsetki narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa ustanowioną w art. 2 Konstytucji RP. Wskazano, że w powołanej ustawie wadliwie uregulowano kwestię naliczania odsetek za przyznany zasiłek dla opiekuna, ograniczając termin ich naliczenia do dnia wejścia w życie ustawy. Zdaniem skarżącego regulacja ta nie znajduje żadnego uzasadnienia, odsetki powinny być naliczane do momentu zapłaty zaległego zasiłku dla opiekuna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art.183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. tj. 2018, poz.1302), powoływanej dalej, jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art.183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty oparte na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W ramach podstawy określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący podniósł wyłącznie zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i art.145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zarzuty te nie mógły być uwzględnione, gdyż wskazane przepisy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art.145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a są przepisami wynikowymi, których nie można naruszyć w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż regulują one sposób rozstrzygnięcia sprawy. Skuteczność skargi kasacyjnej w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego zależy zaś od wykazania, że sąd administracyjny popełnił błąd w procesie dochodzenia do rozstrzygnięcia, oceniając wadliwie przepisy regulujące materię lub tryb postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego aktu. W skardze kasacyjnej, poza przepisami regulującymi sposób rozstrzygnięcia sprawy, nie powołano żadnego innego przepisu postępowania, którego naruszenie miałoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji zarzuty oparte na podstawie określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Treść art. 2 ust. 4 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów z dnia 4 kwietnia 2014 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 567 ze zm.) jest jednoznaczna. Zgodnie z tym przepisem odsetki, o których mowa w ust. 3 przysługują do dnia wejścia w życie ustawy. Stosownie zaś do art.2 ust.3 ustawy zasiłek dla opiekuna za okresy, o których mowa w ust. 2 pkt 1, przysługuje wraz z odsetkami ustalonymi w wysokości odsetek ustawowych, określonej przepisami prawa cywilnego. Organ administracji obliczył odsetki, zgodnie ze wskazanymi przepisami, a więc nie można mu zarzucić, że naruszył prawo. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega również naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony praw słusznie nabytych, zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, o której mowa w art.2 Konstytucji, ani też pozbawienia skarżącego prawa do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej (art.77 ust.1 Konstytucji). Jeśli natomiast skarżący uważa inaczej ma prawo wystąpić samodzielnie ze skargą konstytucyjną do Trybunału Konstytucyjnego lub też zwrócić się do organów uprawnionych do wystąpienia z taką skargą. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej w ramach prawa pomocy, orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny ( art.258-262 p.p.s.a.).