II OSK 2966/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia WSA del. Piotr Broda /spr./ po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. i K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wa 437/16 w sprawie ze skargi J. S. i K. S. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie wydania orzeczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz J. S. i K. S. solidarnie kwotę 350 (słownie: trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 maja 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.S. i K. S. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie wydania orzeczenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Skargą z dnia 16 listopada 2016 r skarżący J. S. i K.S. wnieśli o stwierdzenie bezczynności Zarządu Dzielnicy [...] w rozpoznaniu wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie, przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ew. [...] położonej przy ulicy T. na terenie dzielnicy W. w W., zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, stwierdzenie że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu 5000 zł i zasądzenie o zwrocie kosztów postępowania. Wnieśli także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi skarżący podali, że w 2012 r. złożyli wniosek o wydanie warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Po negatywnym uzgodnieniu inwestycji, Zarząd Dzielnicy W.wydał decyzję nr [...] o odmowie wydania pozytywnej decyzji. SKO utrzymało tę decyzję w mocy. Wyrokiem NSA z 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 308/14 uchylony został wyrok WSA oraz postanowienia organów uzgadniających. Po zwrocie akt z sądu, Dyrektor Lasów Państwowych w W. postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. umorzył postępowanie. Pomimo to organ nie wznowił postępowania z urzędu mimo wystąpienia okoliczności wskazanych w art. 145 § 1 pkt 7 lub 8 k.p.a. Postępowanie zostało wznowione na wniosek strony przez Zarząd Dzielnicy W. [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. Jednak do chwili obecnej organ nie załatwił sprawy, co stanowi zdaniem skarżących o naruszeniu przez organ art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Organ powinien bowiem z urzędu wznowić postępowanie po wydaniu postanowienia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016r. Skarżący wskazali, że organ pozostawał w bezczynności od daty 25 lipca 2016 r. Okres bezczynności należy liczyć od daty doręczenia skarżącemu organowi postanowienia nr. [...] lub po doręczeniu - od daty upływu terminu do zaskarżenia tego postanowienia tj. co najmniej od daty wydania przez skarżony organ postanowienia z dnia [...] lipca 2016r. Jednocześnie skarżący wskazali, że wyczerpali tok instancyjny składając zażalenie z dnia 12 listopada 2016 r. na niezałatwienie sprawy w terminie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Opisał przebieg postępowania zgodny z opisem strony skarżącej do czasu wydania przez Dyrektora RDLP w W. postanowienia nr [...], które wpłynęło do organu 14 kwietnia 2016 r. Następnie wskazał, że skarżący złożyli wniosek o wznowienie postępowania. Zostali wezwani do uzupełnienia braków wniosku, poprzez złożenie pełnomocnictwa do działania w ich imieniu r. pr. T. K. Wniosek został uzupełniony pismem z dnia 6 lipca 2016 r. w związku z czym postępowanie zostało wznowione postanowieniem z dnia 25 lipca 2016 r. Wobec zmiany zagospodarowania sąsiedztwa działki inwestycyjnej sporządzona została nowa analiza urbanistyczna. Pismem z dnia 19 sierpnia 2016 r. organ poinformował pełnomocnika skarżących o tych czynnościach, wskazując na termin załatwienia sprawy na dzień 30 września 2016 r. Projekt decyzji przesłano w dniu 24 sierpnia 2016 r. do uzgodnienia do Burmistrza Dzielnicy W., który pismem z dnia 31 sierpnia 2016 r. pozytywnie zaopiniował projekt decyzji. Z kolei w dniu 2 września 2016 r. zostało wysłane zawiadomienie w trybie art. 10 k.p.a. Ostatnie zwrotne potwierdzenie odbioru organ otrzymał w dniu 4 października 2016 r. W tym samym dniu została wydana decyzja, a następnie po telefonicznych próbach poinformowania o możliwości jej odbioru, wysłana została pełnomocnikowi skarżących. W ocenie organu zostały podjęte wszystkie niezbędne czynności w celu wydania decyzji, a sama decyzja została wydana niezwłocznie po uzyskaniu niezbędnych uzgodnień. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, bowiem jak wynika z akt organ, po złożeniu wniosku o wznowienie postępowania dokonał szeregu czynności mających na celu merytoryczne jego rozpoznanie tj. sporządził nową analizę urbanistyczną, co niewątpliwie wymagało pewnego upływu czasu. Informował także stronę o podejmowanych czynnościach procesowych i o przewidywanym zakończeniu postępowania. Decyzja została wydana niezwłocznie po tym jak wpłynęło ostatnie potwierdzenie doręczenia wezwania stron w trybie art. 10 k.p.a. Jednocześnie Sąd zgodził się ze skarżącymi, że od daty otrzymania przez organ merytoryczny postanowienia o umorzeniu postępowania z dnia [...] kwietnia 2016 r. do daty wpłynięcia wniosku strony o podjęcie postępowania (8 czerwca 2016 r.) organ nie podejmował czynności w sprawie, jednakże w ocenie Sądu nie może to skutkować zasadnością skargi na bezczynność, skoro mieści się w terminie 2 miesięcznym o jakim mowa w art. 35 § 3 K.p.a. Z kolei pozostałe czynności były podejmowane na bieżąco. Sąd wskazał również, że fakt, iż pełnomocnik skarżących nie otrzymał niezwłocznie odpisu decyzji, w sytuacji gdy organ próbował się z nim skontaktować celem przyspieszenia doręczenia decyzji, nie może stanowić podstawy do odmiennej oceny postępowania organu. Uwzględniając powyższe w ocenie Sądu, nie zaszły w sprawie okoliczności pozwalające przypisać organowi administracji bezczynność, dlatego skargę należało oddalić. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. S. i K. S.zarzucając: 1.naruszenie przepisów postępowania tj. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1-3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i 2, art. , art. 7, art. 8 § 1, art. 35 § 1 -3, art. 36 § 1 w zw. z art. 109 § 1 w zw. z art. 39 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę postępowania skarżonego organu i dokonania ustaleń według daty wydania decyzji, a nie daty orzekania, w szczególności poprzez brak ustaleń i ocen odnośnie bezczynności organu przed wejściem decyzji do obrotu oraz błędne potraktowanie skargi, jako skargi na przewlekłość postępowania, brak wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, 2.naruszenie prawa materialnego tj. art. 12 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 i art. 7, art. 45 § 1 Konstytucji RP w zw. z art. 35 § 1-3 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie, wskutek błędnej kontroli oraz błędnych ustaleń faktycznych. Na tej podstawie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie zrzekli się rozpoznania sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 1369 z późn. zm. dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest zasadna w zakresie w jakim zarzuca nieuwzględnienie przez Sąd I instancji stanu faktycznego i prawnego sprawy na dzień rozpoznania skargi ( wydania orzeczenia). Z treści art. 149 § 1 pkt 1–3 p.p.s.a. wynika, że sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości. Przede wszystkim należy podnieść, że wydanie w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.), oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Należy, bowiem wskazać, że przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy więc przyjąć, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nie ma w takiej sytuacji podstaw do oddalenia skargi, ponieważ powodem oddalenia skargi jest jej bezzasadność. Oznacza to, że sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Uznawszy zaś, że organ pozostawał w tym dniu w bezczynności, ale przestał, wydając stosowny akt lub podejmując właściwą czynność w trybie autokontroli, sąd powinien uznać, że przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy jest potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności), a co za tym idzie, postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. W takim wypadku bowiem już samo wniesienie skargi na milczenie organu wywołuje pożądany skutek w postaci likwidacji jego bezczynności. Nie ma wówczas żadnych innych powodów, które przemawiałyby za wydaniem wyroku oddalającego skargę, który - najogólniej rzecz ujmując - jest orzeczeniem stwierdzającym, że podniesiony przez skarżących zarzut naruszenia prawa jest bezzasadny. Takie orzeczenie będzie niezrozumiałe dla skarżących, którzy przecież zasadnie żądali od sądu administracyjnego ochrony i osiągnęli zamierzony cel na skutek skorzystania z przysługującego im środka prawnego. Konkludując, stwierdzić należy, że prawidłowo rozpoznając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd I instancji, mając na względzie katalog możliwych rozstrzygnięć wymienionych w art. 149 p.p.s.a., winien odnieść się do całości sprawy orzekając zarówno w zakresie bezczynności prowadzenia postępowania, jak i dokonując jednocześnie oceny, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz rozważając, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny. Możliwe jest wydanie przez wojewódzki sąd administracyjny rozstrzygnięcia w postaci oddalenia skargi ale tylko wówczas, gdy sąd ustali, że decyzja została wydana przed wniesieniem skargi, a organ nie pozostawał w bezczynności. W tym celu niezbędne jest ustalenie, czy w sprawie została wydana decyzja oraz kiedy została wydana, jak również ustalenie, czy miała miejsce bezczynność organu. Tym czasem Sąd I instancji nie dokonał żadnych ustaleń w tym zakresie pomimo, że okoliczność ta była podnoszona przez stronę skarżącą. Należy zauważyć również, że skutki materialnoprawne oraz procesowe w postaci wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego związane są z prawidłowym doręczeniem (ogłoszeniem) decyzji stronie (pełnomocnikowi strony), o czym stanowi art. 110 k.p.a. Decyzja, jako indywidualny akt administracyjny zewnętrzny skierowany do konkretnego adresata musi być zakomunikowana temu adresatowi w formie określonej przepisami prawa. Byt prawny decyzji rozpoczyna się zatem od ujawnienia woli organu na zewnątrz przez skuteczne doręczenie decyzji (por. uchwała składu siedmiu sędziów z 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 4/08, ONSAiWSA 2009/1, poz. 1). Skuteczne doręczenie decyzji może zaś nastąpić jedynie w stosunku do tych podmiotów, które działają w procesie. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują, że strona może działać osobiście, lub przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania (art. 32 k.p.a.). Z momentem zaś ustanowienia pełnomocnika staje się on podmiotem wszelkich praw i obowiązków procesowych strony pozostających w zakresie pełnomocnictwa. Kompetencje pełnomocnika obejmują zarówno uprawnienia czynne jak i bierne strony postępowania. Pełnomocnik powinien być zatem adresatem wszystkich pism kierowanych do strony (art. 40 § 2 k.p.a.). Tylko skuteczne doręczenie pism pełnomocnikowi będzie wywierało skutki procesowe dla strony. Z treści art. 109 § 1 w związku z art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego nie można zatem przyjąć, że wydanie decyzji jest wprowadzeniem decyzji administracyjnej do obrotu prawnego. Oświadczenie woli organu administracji publicznej nie zostaje bowiem uzewnętrznione przez jego zakomunikowanie jednostce, co pozbawia bytu prawnego w zakresie możliwości wywołania skutku prawnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.