IV SA/Wa 3382/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 lutego 2018r. sprawy ze skargi P. D. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2017r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA") postanowieniem z [...] października 2017r. nr [...], po rozpatrzeniu sprawy z wniosku skarżącego – P.D., dotyczącego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy działki nr ew. [...] obr. [...] w [...] położonej przy autostradzie [...] [...]-[...], w związku z planowaną inwestycją polegającą na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek gospodarczy wraz z jego rozbudową, postanowił nie uzgodnić projektu decyzji o warunkach zabudowy tej działki. Postanowienie zostało wydana na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jt. Dz.U. z 2017r., poz. 1073 – dalej: "u.p.z.p."), art. 43 ust.2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (jt. Dz.U. z 2016r. poz. 1440 z póżn. zm.- dalej: "u.d.p.") oraz art. 106 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz.U. z 2017r. poz. 1257 – dalej: "k.p.a."). GDDKiA w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazał, że linia zabudowy dla wnioskowanego budynku na działce nr [...] obr. [...] w [...] względem krawędzi jezdni autostrady [...] została określona niezgodnie z obowiązującą ustawą o drogach publicznych. Zgodnie bowiem z art. 43 ust.1 pkt 1 wskazanej ustawy lokalizacja obiektów budowlanych w terenie niezabudowanym winna wynosić co najmniej 50m od krawędzi jezdni autostrady. Organ wskazał przy tym, że przedmiotowa działka na której inwestor planuje inwestycję usytuowana jest przy autostradzie, która na tym odcinku nie jest ograniczona znakami drogowymi D-23 (obszar zabudowany) i D-24 (koniec obszaru zabudowanego) stosowanych do wskazania kierującym pojazdami, że wjeżdżają i wyjeżdżają z terenu zabudowanego. Wskazał również, że przy autostradzie nie ma zabudowy zwartej o charakterze zabudowy miejskiej, aby można było uznać teren za teren zabudowy zgodnie z definicją zawartą w § 3 ust.2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (jt. Dz.U. z 2016r. poz. 124 z późn. zm. – dalej: "rozporządzenie z 2 marca 1999r."), w myśl którego przez tren zabudowany rozumie się teren w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie GDDKiA wniósł P. D., zaskarżając postanowienie z dnia [...] października 2017r. w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego, tj.: 1/ art. 43 ust.2 u.d.p., poprzez jego zastosowanie pomimo, że: - przepis ten odnosi się do odległości od drogi ogólnodostępnej (krajowej, wojewódzkiej, powiatowej, gminnej), a nie autostrady jak w niniejszej sprawie; - aby móc skorzystać z trybu przewidzianego w tym przepisie, inwestor, który zamierza usytuować obiekt budowlany w mniejszej odległości od drogi niż odległości minimalne wynikające z tabeli zawartej w art. 43 ust.1 u.d.p., jest zobligowany do złożenia do właściwego zarządcy drogi wniosku o wyrażenie zgody na planowane odstępstwo, czego w niniejszym postępowaniu inwestor nie uczynił; 2/ art. 43 ust. 1 u.d.p. poprzez przyjęcie, że wykładni pojęcia "teren zabudowy" należy dokonywać odwołując się do definicji zawartej w rozporządzeniu z dnia 2 marca 1999r. oraz do sytuowania znaków drogowych odnoszących się do obszaru zabudowanego podczas, gdy pojęcie "terenu zabudowy" należy definiować poprzez odpowiedz na pytanie czy jest to teren, na którym według stanu faktycznego istniejącego w dacie uzgodnienia dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania; 3/ art. 43 ust.1 u.d.p. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy działka nr [...] obr. [...] w [...] znajduje się na terenie zabudowanym, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania i w związku z tym Prezydent Miasta [...] prawidłowo ustalił w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, iż linia zabudowy powinna się znajdować w odległości 30m od krawędzi jezdni autostrady; 4/ art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności brak wyjaśnienia dlaczego przedmiotowy teren organ uznał za teren niezabudowany, pomimo tego, że działka [...] obr. [...]w [...] znajduje się na obszarze o miejskich zasadach zagospodarowania, występuje zabudowa zwarta oraz urządzenia infrastruktury technicznej; 5/ art. 11 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia postanowienia w sposób lakoniczny, gdzie przytoczone w nim przepisy nie są powiązane z przepisami na podstawie, których wydano zaskarżone postanowienie i de facto nie wyjaśniają stronie, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej GDDKi A nie uzgodnił przedłożonego projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy. Podnosząc wskazane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia [...] października 2017r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący obszernie uzasadnił zarzuty podnoszone w skardze. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. A także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W niniejszej sprawie zaistniały zatem przesłanki do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, bowiem do Sądu zostało zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2017r. (o numerze wskazanym na wstępie) nieuzgadniające przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek gospodarczy wraz z jego rozbudową na działce nr [...] obr. [...] w [...]. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2017r., Sąd uznał, że skarga jest dopuszczalna w świetle zapisu art. 52 § 3 p.p.s.a. mimo, iż nie został wyczerpany tok instancyjny. Skarga jednak nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zakwestionowane rozstrzygnięcie, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie narusza prawa. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, organy administracji obu instancji dokonały prawidłowej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Zaskarżone postanowienie z dnia [...] października 2017r. wydane zostało w warunkach określonych art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jt. Dz.U. z 2017r. poz. 1073 – dalej: u.p.z.p.), według którego, projekt decyzji o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. wynika przy tym, że uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 kpa. Przedmiotem uzgodnienia jest zatem projekt decyzji o warunkach zabudowy, a w szczególności projektowane w niej ustalenia, które zarządca drogi zobowiązany jest -jako organ uzgadniający - ocenić przez pryzmat regulacji prawnych dotyczących utrzymania i ochrony drogi, do której przylega teren objęty projektem decyzji o warunkach zabudowy. W zaskarżonym postanowieniu organ orzekający ocenił, iż usytuowanie projektowanej inwestycji zamierzone zostało w mniejszej odległości od krawędzi jezdni autostrady [...], niż odległość dopuszczona prawem określonym w tabeli zawartej w art. 43 ust. 1 u.d.p. Odległość ta została określona w pkt.1lit. a) projektu decyzji o warunkach zabudowy poprzez wskazanie linii zabudowy zgodnie z załącznikiem graficznym w odległości 30 m od krawędzi jezdni autostrady, gdy tymczasem zdaniem organu uzgadniającego odległość ta winna wynosić co najmniej 50 m ze względu na fakt, iż teren planowanej inwestycji położony jest poza terenem zabudowy. Sporne między stronami pozostaje zatem, czy teren planowanej inwestycji znajduje się w terenie zabudowy czy też poza terenem zabudowy, od tego zależne jest bowiem czy wyznaczona w projekcie decyzji o warunkach zabudowy linia rozgraniczająca jest zgodna z art. 43 ust.1 u.d.p. czy też nie. Sąd analizując w tym zakresie sprawę mając na względzie argumentacje zarówno organu jak i strony skarżącej zawarte w odpowiedzi na skargę i w skardze uznał, iż racje ma zarówno organ jak i skarżący wskazując, iż pojęcie "terenu zabudowy" nie zostało w ustawie o drogach publicznych zdefiniowane. Rację ma przy tym skarżący wskazując, że dla oceny czy teren przylegający do drogi publicznej jest "terenem zabudowy" w rozumieniu art. 43 ust.1 u.d.p. nie może stanowić definicji "teren zabudowy" zawarty w § 3 ust.2 rozporządzenia z 2 marca 1999r. Zgodnie bowiem z § 2 tego rozporządzenia, przepisy tego rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, wykonywaniu dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także ich odbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz przy remontach objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. A zatem rozporządzenie to ma zastosowanie do budowy dróg publicznych, a nie do budowy innych obiektów budowlanych, w tym budynków przy drogach publicznych. Zgodnie z § 3 ust. 2 tego rozporządzenia ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o "terenie zabudowy" - rozumie się przez to teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagające urządzeń infrastruktury technicznej, lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ta definicja może mieć zastosowanie wyłącznie do sytuacji, w której na danym obszarze budowana jest droga publiczna i należy dokonać oceny czy droga ta będzie przebiegała przez teren zabudowy, a więc teren, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania lub obszary, które są przeznaczone pod takie zagospodarowanie w obowiązującym już miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, gdyż od tego uzależnione są parametry tej drogi ściśle określone w przepisach powołanego rozporządzenia. Definicja "terenu zabudowy" zawarta w § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia, zwłaszcza druga jej cześć, nie może być stosowana przy wykładni art. 43 ust. 1 u.d.p., gdyż przepis ten reguluje odległości, w jakich powinny być sytuowane obiekty budowlane w stosunku do drogi publicznej, a nie odległości lokalizowanej drogi od istniejących obiektów budowlanych (v. wyrok NSA z dnia 24 maja 2016r. sygn.. II OSK 2184/14) Dodać przy tym należy, że teren zabudowy w rozumieniu tego przepisu nie może być utożsamiany z terenem znajdującym się w granicach administracyjnych miasta. W ocenie Sądu powinien być to teren, na którym według stanu faktycznego istniejącego w dacie uzgodnienia dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2015r. sygn. II OSK 119/14) A zatem to do organu uzgadniającego – zarządcy drogi należy ocena czy dany teren jest terenem zabudowy w rozumieniu art. 43 ust.1 u.d.p. Należy przy tym przychylić się do stanowiska organu zawartego w skarżonym rozstrzygnięciu, że dla oceny czy dany teren jest "terenem zabudowy" w rozumieniu tego przepisu można posiłkowo sięgnąć do przepisów Prawa o ruchu drogowym dotyczących obszaru zabudowanego. Początkowo przepis art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zawierał rozróżnienie na obiekty, które mają być usytuowane "na terenie zabudowy miast i wsi" oraz "poza terenem zabudowy". Zmiana tego przepisu nastąpiła z dniem 26 września 2005 r. na mocy ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364). W uzasadnieniu projektu tej ustawy nowelizującej wskazano, iż nowe brzmienie art. 43 u.d.p. ma na celu dostosowanie pojęć użytych w tabeli do definicji "obszaru zabudowanego" zawartej w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515, z późn. zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz.1137 ze zm.) obszar zabudowany to obszar oznaczony odpowiednimi znakami drogowymi. Zgodnie z § 58 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1393 ze zm.) obszar zabudowany oznaczony jest znakami D-42 "obszar zabudowany" i D-43 "koniec obszaru zabudowanego". W załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181 ze zm.) w punkcie 5.2.48.2 "Ustalenie granic obszaru zabudowanego" wskazano, iż granica obszaru zabudowanego wyznaczonego znakiem D-42 powinna być powiązana z występującą wzdłuż drogi zabudową o charakterze mieszkalnym i występującym na drodze ruchem pieszych. Znak D-42 powinien być umieszczony w pobliżu miejsca, w którym następuje wyraźna zmiana charakteru zagospodarowania otoczenia drogi. Znak D-42 powinien być powiązany z takimi elementami zagospodarowania drogi, jak: początek chodnika, wyjazdy bramowe z posesji, pas postojowy lub parking wyznaczony wzdłuż jezdni, skrzyżowanie. Jako obszar zabudowany nie powinny być oznakowane miejsca, w których: zabudowa mieszkalna jest oddalona od drogi i nie jest z nią bezpośrednio związana, strefy przedmieść, w których zabudowa ma charakter handlowo-usługowy (hurtownie, warsztaty, duże sklepy), jeżeli nie wiąże się z nią intensywny ruch pieszych w pobliżu drogi, konieczność ograniczenia prędkości wynika jedynie z warunków geometrycznych i technicznych drogi, występujący ruch pieszych wynika jedynie z lokalizacji przystanku autobusowego, skrzyżowania dróg lub ma charakter sezonowy . W niniejszej sprawie ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika aby odcinek autostrady [...] przy którym położony jest teren, na którym planowana jest nowa inwestycja był terenem, który został oznakowany znakiem D-42 (czego skarżący nie neguje) a zatem powyższe wskazywałoby, iż organ prawidłowo przyjął, że nieruchomość, na której planowana jest nowa inwestycja znajduje się poza terenem zabudowy. W przedłożonym Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad do uzgodnienia projekcie decyzji w pkt 1 lit.a) części tekstowej projektu oraz w części graficznej projektu decyzji wskazano nieprzekraczalną linię zabudowy od granicy działki od strony autostrady [...] w odległości 30 m od krawędzi jezdni autostrady. Jednak w związku z faktem usytuowania planowanej inwestycji poza terenem zabudowy nieprzekraczalną linię zabudowy należało ustalić zgodnie z dyspozycją art. 43 ust. 1 u.d.p. w odległości 50 m od zewnętrznej krawędzi drogi. Jak wskazano powyżej powyższa odległość podyktowana jest treścią art. 43 ust. 1 u.d.p. stanowiącym, że obiekty budowlane przy autostradach powinny być usytuowane w odległości co najmniej 50 m od zewnętrznej krawędzi autostrady poza terenem zabudowanym. Powołany przepis art. 43 ust.1 statuuje generalny obowiązek zachowania, w szczególności ze względów bezpieczeństwa, odpowiedniej odległości pomiędzy obiektami budowlanymi zlokalizowanymi przy drodze a zewnętrzną krawędzią jezdni. Wskazany przepis ustawy o drogach publicznych odnosi się do nowej zabudowy – a zatem będzie miał zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem jak wynika z treści przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy planowana jest nie tylko zmiana sposobu użytkowania ale i rozbudowa istniejącego budynku na działce nr ew. [...] obr. [...] w [...] - określa bowiem minimalne odległości, które co do zasady powinny być zachowane pomiędzy obiektem budowlanym a zewnętrzną krawędzią jezdni, podczas budowy takiego obiektu. Jako kryteria do wyznaczenia tego ustawowego minimum, na podstawie art. 43 ust. 1 powołanej ustawy, wskazuje się: rodzaj drogi (autostrada, droga ekspresowa, droga ogólnodostępna – krajowa, wojewódzka i powiatowa oraz gminna) i okoliczność, czy obiekt będzie usytuowany w terenie zabudowy i poza terenem zabudowy. Odległości te wynoszą od 50 m na autostradzie w terenie niezabudowanym do 6 m na drodze gminnej w terenie zabudowanym. Przy czym zauważenia wymaga, że w ust. 2 art. 43 wskazany został wyjątek od zasady określonej w ust. 1 tego przepisu (wskazanych odległości minimalnych) – nie mniej jednak wskazany wyjątek nie zachodzi w niniejszej sprawie a nadto z akt sprawy nie wynika by inwestor uzyskał stosowne rozstrzygniecie w tym zakresie. Konsekwencją takich ocen jest nieuwzględnienie zarzutów skargi. W ocenie Sądu organy obu instancji również w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a ocena okoliczności sprawy oparta została na całokształcie materiału dowodowego. Zgodnie z wymogiem przepisu art. 107 § 3 k.p.a., zaskarżone postanowienie zostało wyczerpująco uzasadnione. Obowiązkiem organu jest bowiem zbadanie rzetelnie i indywidualnie każdej sprawy, biorąc pod uwagę jej uwarunkowania prawne i faktyczne. W rozpoznawanej zaś sprawie poczynione przez organy ustalenia doprowadziły do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Z tych względów, oceniając zaskarżone postanowienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącą zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłego w sprawie postanowienia, bowiem w rozpoznawanej sprawie, organy wydając zaskarżone postanowienia, podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, dokonując przy tym prawidłowej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.