I SA/Wa 958/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Sędzia WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prezydenta [...] na wystąpienie pokontrolne Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie gruntów [...] postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie) na rzecz Prezydenta [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Funkcjonariusze Centralnego Biura Antykorupcyjnego – działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1310 ze zm.) - przeprowadzili w Urzędzie [...] w okresie od [...] kwietnia 2016 r. do [...] stycznia 2017 r. kontrolę w zakresie określonych przepisami prawa procedur podejmowania i realizacji decyzji w zakresie rozporządzania mieniem publicznym, wydawanych przez Prezydenta [...], w szczególności na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w latach 2010-2016. Wyniki tej kontroli zostały przedstawione w protokole kontroli [...] z [...] stycznia 2017 r. do którego - na podstawie art. 45 ust. 3 ww. ustawy - Prezydent [...] zgłosił umotywowane zastrzeżenia. Następnie - po otrzymaniu pisemnego stanowiska Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z [...] lutego 2017 r. - Prezydent [...] odmówił podpisania tego protokołu i w piśmie z [...] marca 2017 r. wyjaśnił przyczyny tej odmowy. Wobec sporządzenia protokołu kontroli Centralne Biuro Antykorupcyjne skierowało do Prezydenta [...] - na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 2 lit b ww. ustawy - Wystąpienie Pokontrolne z [...] marca 2017 r. nr [...]. W związku z otrzymanym wystąpieniem Prezydent [...] pismem z [...] marca 2017 r. - uznając, że czynności kontrolne Centralnego Biura Antykorupcyjnego podlegają kognicji sądów administracyjnych - wezwał Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego do usunięcia naruszenia prawa polegającego na błędnych stwierdzeniach w tym wystąpieniu. Następnie - wobec braku odpowiedzi na powyższe wezwanie - pismem z dnia [...] maja 2017 r. (data prezentaty) Prezydent [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając w całości czynność zrealizowaną w Wystąpieniu Pokontrolnym Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] - kończącym kontrolę Centralnego Biura Antykorupcyjnego w zakresie określonych przepisami prawa procedur podejmowania i realizacji decyzji w zakresie rozporządzania mieniem publicznym, wydawanych przez Prezydenta [...], w szczególności na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w latach 2010-2016. W odpowiedzi na skargę Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego wniósł o jej odrzucenie z uwagi na fakt, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, ewentualnie o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Uprawnienia kontrolne realizowane przez Centralne Biuro Antykorupcyjne zostały unormowane w rozdziale 4 - zatytułowanym Czynności kontrolne funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego - ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1310 ze zm.), dalej jako "ustawa". Art. 31 ust. 1 - 3 tego aktu stanowi, że czynności kontrolne polegają na sprawdzaniu przestrzegania, przez osoby pełniące funkcje publiczne, przepisów: 1) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne; 2) innych ustaw wprowadzających ograniczenia w podejmowaniu i prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (ust. 1). Polegają też na badaniu i kontroli określonych przepisami prawa procedur podejmowania i realizacji decyzji w przedmiocie: prywatyzacji i komercjalizacji, wsparcia finansowego, udzielania zamówień publicznych, rozporządzania mieniem państwowym lub komunalnym oraz przyznawania koncesji, zezwoleń, zwolnień podmiotowych i przedmiotowych, ulg, preferencji, kontyngentów, plafonów, poręczeń i gwarancji kredytowych (ust. 2). Kontroli - w zakresie o którym mowa w ust. 1 i 2 - podlegają osoby pełniące funkcje publiczne, jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych, jednostki niezaliczane do sektora finansów publicznych otrzymujące środki publiczne, a także przedsiębiorcy (ust. 3). Z kolei art. 46 ust 1 ustawy stanowi, iż po sporządzeniu protokołu kontroli, kierownik właściwej jednostki organizacyjnej CBA może skierować: 1) wniosek o: a) odwołanie ze stanowiska lub rozwiązanie stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika z powodu nieprzestrzegania przepisów ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz innych ustaw wprowadzających ograniczenia w podejmowaniu i prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne; b) wszczęcie postępowania dyscyplinarnego w sytuacjach, o których mowa w lit. a; 2) wystąpienie do kontrolowanego lub organu nadzorującego jego działalność w sprawie stwierdzenia w kontrolowanej jednostce organizacyjnej naruszeń: a) przepisów ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz innych ustaw wprowadzających ograniczenia w podejmowaniu i prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne; b) przepisów prawa dotyczących procedur podejmowania i realizacji decyzji w przedmiocie, o którym mowa w art. 31 ust. 2; 3) informację do Najwyższej Izby Kontroli lub innych właściwych organów kontrolnych w przypadku stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia kontroli w szerszym zakresie. Na podstawie protokołu kontroli, w przypadku uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1ustawy , CBA wszczyna i prowadzi postępowanie przygotowawcze (ust. 2). W przypadkach, o których mowa w art. 309 pkt 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego, jeżeli zaistniały okoliczności określone w ust. 2, materiały postępowania kontrolnego wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania przygotowawczego Szef CBA przekazuje Prokuratorowi Generalnemu (ust. 3). W przypadku ujawnienia innych czynów niż określone w ust. 2, za które ustawowo przewidziana jest odpowiedzialność dyscyplinarna lub karna, CBA zawiadamia o tym właściwe organy (ust. 4 ww. art.). Powyższe regulacje stanowią zatem o tym, że w ramach postępowania kontrolnego dotyczącego prywatyzacji, prowadzona jest kontrola przez Centralne Biuro Antykorupcyjne, która kończy się stosownym wystąpieniem do jednostki kontrolowanej lub organu nadzorującego jego działalność. Ponadto na podstawie protokołu kontroli, w przypadku uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa, Centralne Biuro Antykorupcyjne wszczyna i prowadzi postępowanie przygotowawcze lub sporządza odpowiedni wniosek. Wobec powyższego konieczne jest rozważenie zagadnienia dotyczącego właściwości sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg na przedmiotową czynność - wystąpienie pokontrolne Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], wydane w wyniku przeprowadzonej w Urzędzie [...] kontroli przez Centralne Biuro Antykorupcyjne w zakresie określonych przepisami prawa procedur podejmowania i realizacji decyzji w zakresie rozporządzania mieniem publicznym, wydawanych przez Prezydenta [...], w szczególności na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w latach 2010-2016. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W świetle wyżej przytoczonych przepisów prawa przyjąć należy, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 P.p.s.a. orzeczenia organów, czy też działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, jak również przewlekłość. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 (por. T. Woś i inni, Komentarz do prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005 rok, str. 43-45). Zarówno w przytoczonych wyżej przepisach ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, jak i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, brak jest odrębnej normy kompetencyjnej (czy ustawy szczególnej), w oparciu o którą sądy administracyjne byłyby uprawnione do rozpatrywania skarg na czynności związane z uprawnieniami kontrolnymi Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Zatem stanowisko skarżącego - iż wystąpienie pokontrolne podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 - nie jest prawidłowe. Przepis ten stanowi bowiem, że kognicją sądów administracyjnych objęte są też inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Wystąpienie pokontrolne nie mieści się w katalogu prawnych form działania administracji publicznej wymienionych w powołanym przepisie, gdyż nie rozstrzyga ono żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego. Akt ten jest bowiem następstwem uprawnień kontrolnych realizowanych przez Centralne Biuro Antykorupcyjne. Dopiero na skutek przeprowadzonej kontroli mogą zostać zainicjowane postępowania dyscyplinarne i karne. Analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 22 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 3663/15 stwierdzając, iż w sytuacji, gdy wynik kontroli wskazuje wyłącznie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, to wynik ten, to jest zawarte w nim ustalenia, nie kreuje nowej sytuacji prawnej kontrolowanego podmiotu. Odnosząc zatem powyższe do analizowanego stanu faktycznego, należy stwierdzić, że wniesienie skargi na wystąpienie pokontrolne Centralnego Biura Antykorupcyjnego winno skutkować jej odrzuceniem - jako niedopuszczalnej, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., odrzucił skargę.