VII SAB/Wa 21/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Starosty [...] postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 zł (sto złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi. [...]. z siedzibą w [...] ("skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Starosty [...]. Organ, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej odrzucenie, wskazując na fakt, że skarżąca nie wyczerpała wszystkich środków administracyjnych w sprawie, zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a., tj. nie złożyła zażalenia na bezczynność organu (art. 37 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r. poz. 1369, dalej: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Dopuszczalność skargi uzależniona jest jednak od wyczerpania środków zaskarżenia, o czym mowa w art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. Na podstawie w art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). W związku z ustanowioną w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z pózn. zm, dalej: "k.p.a.") zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przywołany art. 52 P.p.s.a. wskazuje, że postępowanie sądowoadministracyjne nie powinno zastępować postępowania administracyjnego, a więc nie może zostać wszczęte dopóki postępowanie to się toczy. Ponadto, wynika z niego, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione, jeżeli nie zostały wykorzystane środki weryfikacji kwestionowanych aktów i czynności, dostępne podmiotowi w postępowaniu administracyjnym. Należy podkreślić, że każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organ, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 37 § 2 k.p.a.). Wniesienie do sądu skargi na bezczynność organu jest więc możliwe wtedy, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 k.p.a., ponieważ zażalenie, o którym mowa w tym przepisie, jest równoznaczne ze środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. Warto w tym kontekście wskazać, że z charakteru instytucji bezczynności organu wynika, że inicjatywę w takim postępowaniu powinna wykazać strona dotknięta tą bezczynnością. W niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna – skarżąca nie wyczerpała przysługujących jej środków zaskarżenia. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca skierowała do organu pismo z dnia 15 września 2016 r., zatytułowane: "wezwanie dotyczące postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej [...]". Z treści tego pisma nie wynika jednak, by skarżąca kierowała do organu zarzut pozostawania w bezczynności. Skarżąca wskazuje w nim jedynie na przewlekłe prowadzenie postępowania, w zakresie którego Wojewoda [...] zajął stanowisko, wydając postanowienie z dnia [...] października 2016 r., nr [...], oddalające zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania. W aktach nie znajduje się też żadne inne pismo, które Sąd mógłby zakwalifikować jako zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Co więcej, rację miał organ stwierdzając, że określanie przez skarżącą w skardze ww. pisma z dnia 20 października 2016 r. "zażaleniem", podczas gdy z treści pisma nie wynika, by jego złożenie wyczerpywało tryb z art. 37 k.p.a., nie pozwala na taką jego kwalifikację. Skoro więc skarżąca nie złożyła zażalenia do organu wyższego stopnia (tu: Wojewody [...]), czyli nie wyczerpała w niniejszej sprawie trybu poprzedzającego wniesienie do sądu skargi na bezczynność organu, to w świetle cytowanego art. 52 P.p.s.a. stanowiło to podstawę do odrzucenia skargi. Mając powyższe na względzie, Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 orzekł jak w sentencji postanowienia.